Bijdrage Roel Kuiper aan debat over deconstitutionalisering benoeming burgemeester

Roel Kuiper - portretfoto
Roel Kuiper - Foto: Rufus de Vries / ChristenUnie
Door Roel Kuiper op 13 november 2018 16:29

Bijdrage Roel Kuiper aan debat over deconstitutionalisering benoeming burgemeester

Tijdens mijn bijdrage aan het debat over het initiatiefvoorstel om de benoeming van de Commissaris van de Koning en van de burgemeester uit de Grondwet te halen ging ik onder andere te rade bij Kuyper: "Er is een lijn van denken waarin de zelfstandigheid van met name de gemeenten wordt benadrukt. Ter wille van het politieke leven zou zoveel mogelijk eigen verantwoordelijkheid moeten worden toegekend aan gemeenten. Daarbij past niet een van Rijkswege benoemde burgemeester, maar een door de gemeente voorgedragen burgemeester. Deze lijn van denken vindt steun in mijn eigen politieke traditie. Abraham Kuyper heeft al in Ons Program uit 1879 reeds de staf gebroken over de benoemde burgemeester en commissaris, die hij van buitenaf ‘ingezette’ figuren noemde. Hij noemde hen beide een ‘koninklijk inspecteur’ en de commissaris droeg daarenboven een ‘onvaderlandse titel’, want de commissaris was de prefect van een gewest, zoals de Fransen het ooit zagen. Dat Franse centralisme had Thorbecke overgenomen, zo luidde de kritiek. Een ander punt van kritiek was dat de door het Rijk benoemde personen de kleur hadden van het heersende bewind en al te dikwijls niet van de plaatselijke bevolking." Mijn gehele bijdrage aan dit debat kunt u hier nalezen.

‘Slow law is de kunst van het wetgeven’. Aldus onze voormalige collega Willem Witteveen in zijn postuum verschenen boek De wet als kunstwerk. Hij bepleitte een ‘slow law-beweging’ die in de marge van malende beleidsmachines eigen enclaves heeft waar wetten in alle rust worden voorbereid, voorzien van hoogwaardige en bruikbare normenstelsels die hun basis vinden in een goed begrip van de feiten. De Eerste Kamer zou zo’n enclave moeten zijn volgens Witteveen", zo begon ik mijn bijdrage aan het debat over het uit de Grondwet halen van de benoeming van Commissarissen van de Koning en burgemeesters.

‘Slow law is de kunst van het wetgeven’. Passen we dit motto toe op de gang van dit wetsvoorstel dan voorziet de procedure van een eerste en tweede lezing in de gewenste verlangzaming van het tempo en tijd voor bezinning. Tegelijkertijd kunnen we ook beseffen dat de eigenlijke kunst van het wetgeven nog moet beginnen. Over wat er precies moet gebeuren in de gewone wetgeving, na de deconstitutionalisering van de benoemingswijze van de Commissaris van de Koning en de Burgemeester, wordt op dit moment opengelaten. Dat wordt aan de gewone wetgever overgelaten. Niettemin liggen hier de grootste vragen en uitdagingen. Er is vaak gezegd dat je de benoemingswijze van Commissaris en burgemeester niet uit de Grondwet kunt halen zonder het te hebben over de manier waarop het hele gebouw van het openbaar bestuur moet worden begrepen. Dan gaat het niet alleen om het politieke, maar ook het constitutionele begrip van het openbaar bestuur, bijvoorbeeld wat betreft de beoogde samenhang in bestuurlijke verhoudingen. Over dat laatste vooral heeft mijn fractie een aantal indringende vragen en zoeken wij verheldering in dit debat. Daarin onderscheiden we de positie en het functioneren van de Commissaris, die eigen Rijksbevoegdheden heeft, van die van de burgemeester.

Voorzitter, kijken we naar de geschiedenis van deze ambten en hun plaats in het openbaar bestuur dan zou je twee lijnen kunnen zien. Na de Franse Tijd is Nederland een eenheidsstaat geworden. Gedecentraliseerd weliswaar, maar met de duidelijke bedoeling de nationale overheid de bevoegdheid te geven via algemene wetgeving en Rijksbestuur van ons land een bestuurlijke eenheid te maken. De macht van de provincies werd aanzienlijk afgeschaald en de gemeenten bleven weliswaar zelfstandig met zelfbestuur, maar niet volstrekt autonoom. Zij zijn via medebewind juist verbonden met andere organen. Bij deze lijn hoorde de van Rijkswege benoemde burgemeester en commissaris.

Er is ook een andere lijn van denken waarin de zelfstandigheid van met name de gemeenten wordt benadrukt. Ter wille van het politieke leven zou zoveel mogelijk eigen verantwoordelijkheid moeten worden toegekend aan gemeenten. Daarbij past niet een van Rijkswege benoemde burgemeester, maar een door de gemeente voorgedragen burgemeester. Deze lijn van denken vindt steun in mijn eigen politieke traditie. Abraham Kuyper heeft al in Ons Program uit 1879 reeds de staf gebroken over de benoemde burgemeester en commissaris, die hij van buitenaf ‘ingezette’ figuren noemde. Hij noemde hen beide een ‘koninklijk inspecteur’ en de commissaris droeg daarenboven een ‘onvaderlandse titel’, want de commissaris was de prefect van een gewest, zoals de Fransen het ooit zagen. Dat Franse centralisme had Thorbecke overgenomen, zo luidde de kritiek. Een ander punt van kritiek was dat de door het Rijk benoemde personen de kleur hadden van het heersende bewind en al te dikwijls niet van de plaatselijke bevolking.

Ik haal dit aan om aan te geven dat een Kroonbenoeming van burgemeester of commissaris ook voor onze fractie niet sacrosanct is. De huidige benoemingswijze is al veel beter dan in het verleden toen lokale bestuurders uit de Staatscourant moesten vernemen wie hun burgemeester of commissaris werd. De situatie waarin de raad een voordracht doet is gelukkig al bereikt. Maar als de Kroonbenoeming uit de Grondwet gaat, moet wel de winst worden verdisconteerd van de huidige benoemingswijze. Volgens de ROB is de huidige procedure, waarin de gemeenteraad en provinciale staten een voordracht doen redelijk ‘uitgebalanceerd’. Wordt dit een heel ander stelsel, waarin de bevolking de burgemeester rechtstreeks kiest, dan openen we een doos van Pandora. Dat moet wat mijn fractie betreft beslist niet gebeuren. Dat betekent dat het hoofdschap van de gemeenteraad ongeschonden moet blijven en er geen apart politiek mandaat is van de burgemeester. Dat waarborgt de onafhankelijkheid van de burgemeester en zijn positie boven de partijen. Het opent bovendien de mogelijkheid van de benoeming van mensen zonder politieke kleur en dat juichen wij toe. Het hoofdschap van de gemeenteraad wordt gestipuleerd in artikel 125 GW. Dat artikel verandert niet en daartoe zijn ook allerminst voornemens. Kan de indiener en de minister ingaan op de vraag of de integriteit van dit artikel 125, dat de gemeenteraad of de staten aanwijst als hoofd van gemeente en provincie, intact blijft wanneer de huidige benoemingswijze van burgemeester en commissaris uit de Grondwet verdwijnt? En, gelet op artikel 124 GW, waar de bevoegdheid tot ‘regeling en bestuur’ aan gemeenteraden wordt overgelaten: hoe kan worden gegarandeerd dat gemeenten straks niet ieder hun eigen gang gaan als het gaat om de benoeming van de burgemeester?

Voorzitter, vervolgens moet in het hopelijk langzame proces van wetgeving de winst van het functioneren van het Rijksbrede openbaar bestuur worden verdisconteerd. Onderzoek naar het functioneren van burgemeesters uit 2013 benoemde het ‘hybride’ karakter van het ambt: enerzijds de onafhankelijke eigenstandige symboolfunctie en anderzijds de afhankelijke, politieke en collegiale bestuursfunctie. Steeds meer wordt de burgemeester naar deze laatste rolopvatting getrokken en dit maakt hen kwetsbaar. Burgemeester maken zich zorgen over hun gezag en hun onpartijdige rol. Tegelijkertijd komt er veel op burgemeesters af als bewaker van de openbare orde met toenemende grootschalige criminaliteit en agressie. In deze situatie hebben zij de steun van hogere bestuurslagen hard nodig. De Kroonbenoeming symboliseert de verbinding met het Rijk en geeft een concrete  steun aan burgemeesters in hun functioneren. Wil de indiener en ook de minister, nu hij de Kroonbenoeming uit de Grondwet wil halen, hierop reflecteren? Ook de CdK neemt een eigen plaats in in het gebouw van het decentrale bestuur. Zijn overigens in de Grondwet verankerde bevoegdheden veranderen niet, net zo min als die van de burgemeester. Maar meer dan de burgemeester is de CdK een rijksfunctionaris: Rijksheer. De CdK heeft te letten op bestuurlijke samenwerking en bestuurlijke integriteit in en tussen gemeenten. Dat zou er voor kunnen pleiten de Kroonbenoeming, die ook in de Provinciewet is verankerd, in stand te laten. Graag hoor ik de indiener over de positie van de Commissaris van de Koning. Heeft hij overwogen de benoemingswijze van de burgemeester wel en die van de commissaris niet te deconstitutionaliseren? Welke opvatting heeft de minister hierover?

Voorzitter, er is politiek het nodige te zeggen voor de stap die nu wordt voorgesteld. Maar deconstitutionalisering van de benoemingswijze vraagt een bredere bezinning op het openbaar bestuur dan die welke nu plaatsvindt. Het vraagt om goede bezinning, slow law en een goed begrip van de feiten, om oud-collega Witteveen nog eens te citeren. Het hangt dan van het vertrouwen in de komende wetgevingsdiscussie af of er nu het vertrouwen ontstaat dat deconstitutionalisering een goede en verantwoorde stap is. Er moet geen verrommeling plaatsvinden van het decentrale bestuur. De antwoorden van de indiener en de minister zijn van belang om dat vertrouwen bij ons te voeden.

Deel dit bericht