Internationale rechtsorde en het beheersen van crises

zaterdag 08 oktober 2005 14:07

Na de val van de Muur en het wegvallen van de dreiging van het Warschaupact heeft onze krijgsmacht, evenals overigens die van veel andere landen, te kampen gehad met een zekere desoriëntatie. De “vertrouwde” vijand was verdwenen, Nederland leek nauwelijks nog externe dreigingen te kennen, dus wat was nog de ratio van een krijgsmacht. Natuurlijk, niemand heeft in ernst afschaffing bepleit, maar een heroriëntatie en het zoeken van een nieuwe missie waren noodzakelijk.

Een neerslag van die discussie is te vinden in de (vernieuwde) tekst van artikel 97 van de Grondwet: Ten behoeve van de verdediging en ter bescherming van de belangen van het Koninkrijk, alsmede ten behoeve van de handhaving en de bevordering van de internationale rechtsorde, is er een krijgsmacht. De algemene gedachte was dat het nu vooral om de tweede taak zou gaan. Zo is het ook gegaan, maar de aard van de terroristische dreiging heeft inmiddels ook de eerste taak weer actueel gemaakt.

 
“Responsibility to protect”
 
De ChristenUnie heeft altijd positief gestaan tegenover de inzet van onze krijgsmacht in crisisgebieden. Deze houding vloeit voort uit de grondovertuiging dat een natie ook een (mede)verantwoordelijkheid draagt voor de internationale rechtsorde. Het is interessant om op te merken dat recent n.a.v. een gezaghebbend rapport, dat werd geschreven op verzoek van de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, de notie van “responsibility to protect” ingang heeft gevonden. De kern van deze notie is dat staten niet alleen beschikken over het volkenrechtelijke beginsel van de eigen soevereiniteit, maar dat over die soevereiniteit maar niet naar willekeur mag worden beschikt. Staten dragen een aansprakelijkheid voor het beschermen van de levens en belangen van burgers en kunnen daarop internationaal dan ook worden aangesproken. In feite gaat het hier om een moderne variant van de taak van de overheid, als verwoord in artikel 36 van de Nederlandse geloofsbelijdenis, dat overheden ervoor moeten zorgen dat burgers “een stil en gerust leven” kunnen leiden.
Natuurlijk, dit creëert nog geen recht op interventie als een staat de rechten van de burgers niet respecteert, maar er is wel een opening geschapen voor de doctrine van de humanitaire interventie. Dat wil zeggen dat een zeer ernstige schending van de rechten van burgers, zoals in het geval van een “etnische schoonmaak”(Bosnië) of genocide (Rwanda, Darfur), ook als dat een interne zaak is, toch een rechtsgrond kan bieden voor enigerlei vorm van internationale interventie, de militaire niet uitgesloten.
 
Ervaring met vredesmissies
 
Kortom, er is meer dan alleen het nationale belang. Er is ook zoiets als een internationale verantwoordelijkheid. Het bevorderen van de internationale rechtsorde kan op verschillende manieren. Van diplomatieke acties via het verstrekken van ontwikkelingsgelden en een actieve participatie in internationale instellingen als de Verenigde Naties tot de beschikbaarstelling van de krijgsmacht.
Dat laatste is inmiddels bijna routine geworden. Sinds 1990 hebben Nederlandse militairen deelgenomen aan meer dan 30 missies. Van enkele grote operaties in bijv. het voormalige Joegoslavië, Ethiopië en Eritrea, Cambodja, Irak en Afghanistan tot tal van kleinere operaties overal op de wereld. Het is wonderlijk dat bij al die operaties zo weinig militairen zijn omgekomen. Daartegenover staat wel de schande van Srebrenica (1995), de internationaal geëtaleerde machteloosheid van Dutchbat om Bosnische moslimvluchtelingen te beschermen – zoals was beloofd – tegen de Servische massamoordenaars.
De inzet van onze krijgsmacht, anders dan om redenen van de bescherming van het eigen grondgebied, elders in de wereld is en blijft een soevereine aangelegenheid d.w.z. dat verzoeken tot deelneming van bijvoorbeeld de Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties in zelfstandigheid worden gewogen. Dat verplicht wel tot een grote politieke zorgvuldigheid, de inzet van militairen mag nooit een zaak van willekeur zijn. Daarom is op initiatief van de ChristenUnie in het midden van de jaren ’90 besloten dat het parlement meer nadrukkelijk bij de besluitvorming wordt betrokken. De grondwet kent als resultaat van dat initiatief inmiddels een parlementair gekoesterde bepaling (artikel 100) die voorschrijft dat het parlement vooraf wordt geïnformeerd over een besluit tot uitzending. Dat geeft i.h.b. de Tweede Kamer de mogelijkheid om als volksvertegenwoordiging medeverantwoordelijkheid te dragen voor een uitzending. Daarnaast is er een zog. Toetsingskader ontwikkeld, deels resultante van opgedane ervaringen uit het recente verleden, dat criteria bevat voor een verantwoorde besluitvorming. Bij elke uitzending moet het kabinet vooraf een aantal zaken duidelijk maken: het mandaat voor de operatie, met welke landen wordt samengewerkt, de commandostructuur, een inschatting van de risico’s, de aard van de bewapening, etc.
Meer recent, en dat is ook mede een initiatief van de ChristenUnie, is de aandacht gevestigd op tal van juridische aspecten verbonden aan uitzendingen. Te denken valt aan de relevantie van het humanitaire oorlogsrecht en de rechtspositie van de militair. De beruchte zaak Eric O., een militair die in Irak een dodelijk schot loste en onmiddellijk door het Openbaar Ministerie werd vervolgd, zette de schijnwerper op een kwetsbare kant van het militaire beroep.
 
Robuust geweld
 
De inmiddels verworven internationale ervaring heeft ons bevrijd van een al te naïef beeld van deelneming in zog. vredesoperaties. Onze goede gezindheid, die er toe leidde dat we in het geval van Srebrenica het concept van de “veilige gebieden” omhelsden, is nog geen garantie voor succes. De term “vredesoperaties” is dan ook als te verhullend vervangen door de term “crisisbeheersingsoperaties”, en terecht. Wie de krijgsmacht inzet moet beseffen dat in sommige conflictsituaties robuust geweld noodzakelijk kan zijn. Wie ergens aan begint, en dat heeft het drama van het voormalige Joegoslavië wel geleerd, moet rekening houden met escalatie, en dus met de inzet van zwaardere middelen.
Er is nog een andere geleerde les en die luidt: ga nooit alleen op expeditie, maar verzeker je van militaire steun en samenwerking van grotere landen. Ideaal is wanneer kan worden samengewerkt met een lid van de Veiligheidsraad. Het probleem van een middelgroot land als Nederland is dat wel zijn militaire bijstand wordt gevraagd, maar dat daar nauwelijks politieke invloed tegenover staat. Die invloed heeft een lid van de Veiligheidsraad wel. De internationale samenwerking waarin de inzet van onze krijgsmacht een politiek-militaire inbedding krijgt wordt de laatste jaren nog versterkt door de rol die de NAVO en zelfs de Europese Unie gaan spelen met het samenstellen van zog. snelle reactiemachten. De snelle reactiemacht van de NAVO – de NATO Response Force (NRF) – bestaat uit tevoren beschikbaar gestelde en voor gezamenlijke inzet getrainde eenheden van de lidstaten. Deze internationale inbedding-nieuwe-stijl van onze krijgsmacht kan gezien worden als een nieuwe stap in het bij de tijd komen van krijgsmachten, die in onzekerheid waren geraakt over hun missie. Idealiter kunnen deze reactiemachten ingezet worden om bijv. een genocide als die van 1994 in Rwanda te voorkomen of de kop in te drukken. Waar het dan wel op aan komt is de politieke wil om in een voorkomend geval deze eenheden ook daadwerkelijk in te zetten.
 
De NAVO
 
Vanuit de politieke visie van de ChristenUnie zijn dit interessante ontwikkelingen. Altijd is door de ChristenUnie (en haar voorgangers) grote waarde gehecht aan militaire samenwerking binnen het Atlantisch bondgenootschap. De NAVO heeft natuurlijk aan oorspronkelijke betekenis verloren na het verdwijnen van het Warschaupact, maar haar betekenis blijft groot. Politiek, omdat het de enige vorm van geïnstitutionaliseerde samenwerking is tussen de Verenigde Staten en Europa. Militair, omdat het bondgenootschap beschikt over de beste geïntegreerde militaire commandostructuur die de wereld kent. De Verenigde Naties, die bijvoorbeeld de politiek en militair eerstverantwoordelijke was voor de inzet van militairen in het voormalige Joegoslavië, heeft terzake aan betekenis ingeboet. Zeker in de Nederlandse politiek is de bereidheid, na het drama van Srebrenica, om te opereren onder een VN-commando nagenoeg nihil, en terecht. Daarom is het goed dat een ervaren organisatie als de NAVO, gemandateerd door resoluties van de VN-Veiligheidsraad, desgewenst een crisisbeheersingsoperatie kan uitvoeren.
 
Financiële sluitpost
Als de krijgsmacht mede als taak heeft een bijdrage te leveren aan het bevorderen van de internationale rechtsorde en stabiliteit dan schept dat verplichtingen. Het instrument, de krijgsmacht, moet dan adequaat zijn voor het doel. Dat vergt inspanningen als een royale politieke steun, een passend budget, moderne bewapening en professionele militairen. Dat na de val van de Muur het zog. vredesdividend kon worden geïncasseerd in de vorm van forse bezuinigingen was onvermijdelijk en te billijken. Bedenkelijker is dat vrijwel elk kabinet de facto Defensie behandelt als financiële sluitpost. Vooral het eerste kabinet-Balkenende heeft schaamteloos een greep in de defensiekas gedaan. De afslanking en herstructurering van de krijgsmacht, mede met als doel om snel en effectief een bijdrage te kunnen leveren aan crisisbeheersingsoperaties, begon in 1992 en kwam rond 2000 politiek enigszins tot rust met de brede aanvaarding van de ambitie dat Nederland in staat moest zijn in het hogere deel van het geweldsspectrum deel te nemen aan een vredesafdwingende operatie met een brigade, een maritieme taakgroep, drie squadrons gevechtsvliegtuigen of een combinatie daarvan. Een dergelijke operatie moet een jaar kunnen worden uitgevoerd. Het kabinet-Balkenende I besloot om per operatie minder jachtvliegtuigen en minder fregatten beschikbaar te stellen. In het lagere geweldsspectrum werd de politieke consensus van de jaren ’90 om jaarlijks te kunnen bijdragen aan vier operaties doorbroken met het besluit te volstaan met beschikbaarheid voor drie operaties. Kortom, politieke ambities en militaire capaciteiten werden ingrijpend teruggeschroefd. Dat e.e.a. met zo weinig protest kon worden doorgevoerd maakte zichtbaar dat de krijgsmacht, anders dan bijvoorbeeld de wereld van de Ontwikkelingssamenwerking die over een redelijk constant budget kan beschikken, een achterban mist. In feite is die achterban de politiek, de beheerder van de zwaardmacht, zelf. En dat maakt de krijgsmacht kwetsbaar.
 
Ambitieniveau
 
Wat mag van een land als Nederland worden verlangd? Vrij veel! Immers, ons land behoort tot de top 15 van de rijke economische landen van de wereld, is een sterke exportnatie, heeft een evident belang bij internationale stabiliteit en een ongehinderde aanvoer van vitale grondstoffen, is een actief lid van tal van internationale organisaties en kent als enige land in de wereld een grondwettelijke plicht om de internationale rechtsorde te bevorderen. Het is ook niet zonder reden dat wij soms met gepaste trots onze residentie Den Haag betitelen als de legal capital of the world. Dat alles schept echter wel verplichtingen. Het kan en mag niet zo zijn dat Nederland een internationale free rider wordt, die bijdrages levert als het zo uitkomt. Ons land moet politiek bereid zijn en over passende middelen beschikken om zijn internationale verantwoordelijkheden te dragen. Dat doen we met een relatief hoog budget voor ontwikkelingssamenwerking, dat vergt eveneens het onderhoud van een moderne, flexibele krijgsmacht met een stabiel en relatief hoog budget. Het kan immers niet zo zijn dat politici wel voorop staan om morele verontwaardiging te uiten over conflicten elders in de wereld, maar niet thuis geven als daarvoor een nationale inzet wordt gevraagd.
 
Financiering van operaties
 
Intussen is vaak wel de financiering van operaties een zaak van zorg. De Verenigde Naties hebben daarvoor weliswaar budgetten, maar het is een bureaucratische bezoeking om achteraf de kosten van deelneming aan een vredesoperatie te verhalen. Daarnaast heeft ons land zelf een begrotingspost gecreëerd om een financiële basis te hebben voor dit soort activiteiten. Omdat Nederland bij sommige operaties een forse personele en financiële bijdrage leverde groeide ook de wens om dit te vertalen in reële politieke invloed onder het motto “wie betaalt, bepaalt”. Dat blijft een lastige zaak, want grotere landen staan politieke invloed om begrijpelijke redenen moeilijk af. Nederland is vaak te groot voor het servet, maar te klein voor het laken.
Een interessante en positieve ontwikkeling op het terrein van het beleid terzake van crisisbeheersingsoperaties is het opzetten van een zog. Stabiliteitsfonds, een post op de begroting van het ministerie van Buitenlandse Zaken. Dat fonds kan worden benut om aan anderen ondersteuning te bieden bij een operatie, althans om een financiële bijdrage te leveren. Zo heeft Nederland met behulp van deze faciliteit een substantiële financiële bijdrage geleverd aan de vredesmissie van de (armlastige) Afrikaanse Unie in Darfur (AMIS). Op deze manier worden landen financieel geholpen hun verantwoordelijkheid te nemen voor de vrede en veiligheid in de eigen regio. Het hoeft overigens niet uitsluitend om het overmaken van geld te gaan. Met dit fonds kunnen bijvoorbeeld ook militaire bijdrages aan een operatie, zoals luchttransport, worden gefinancierd. Het is een interessante ontwikkeling en past bij een (gewenste) trend om zoveel mogelijk landen uit de regio zelf verantwoordelijkheid te laten dragen voor conflictbeheersing in naburige landen.
 
Lessen van Mozes
 
Met deze recente ontwikkeling wordt zichtbaar dat defensieactiviteiten en ontwikkelingssamenwerking steeds meer zij aan zij kunnen gaan. Daarbij is het wel nodig er op te letten dat gelden bestemd voor armoedebestrijding, de zog. ODA-gelden, niet via een achterdeur worden gebruikt om militaire operaties te financieren.
Dat gezegd hebbend kan niet genoeg worden benadrukt hoe belangrijk het is om voor het starten van een operatie te hebben nagedacht over wat dient te gebeuren na het slagen ervan. Dat is iets dat bijvoorbeeld de Amerikanen onvoldoende hebben gedaan in Irak. Interessant en relevant is de les die geleerd kan worden uit de oorlogswetgeving van Mozes. In Deuteronomium 20:19 lezen we dat Mozes, in het geval hout nodig was voor een langdurige belegering van een stad, verbood om vruchtdragende bomen om te hakken. Daarmee keerde hij zich niet alleen tegen de tactiek van de verschroeide aarde, maar legde hij in deze wetgeving ook de wijsheid neer dat na de oorlog het leven weer moest kunnen worden hervat. In moderne termen vertaald betekent dit dat bij een militaire interventie, zeker bij meer robuuste vormen, zoveel mogelijk al vooraf moet worden nagedacht over de vereisten van wederopbouw. Dat is geen taak voor militairen. Vanaf het begin moet dus gezocht worden naar vormen van civiel-militaire samenwerking en het betrekken van particuliere hulpverleningsorganisaties (NGO’s) bij de wederopbouwactiviteiten. Als na een operatie tijdelijk het bestuur van een land of gebied internationaal moet worden overgenomen is het van het grootste belang te beschikken over een exit-strategie. Bosnië, Kosovo en Afghanistan laten zien dat het heel lastig is om de bestuurlijke verantwoordelijkheid weer over te dragen aan de bestuurders en burgers van de desbetreffende landen zelf.
 
Verbreding van het veiligheidsbegrip
 
Internationaal is sprake van een verbreding van het veiligheidsbegrip. Naast de klassieke dreigingen van geweldsconflicten tussen landen en de latente, maar permanente dreiging van sommige kernwapenstaten is de aandacht noodzakelijkerwijs verschoven naar bedreigingen van de vrede en veiligheid voortvloeiend uit zog. falende staten (vooral in Afrika), etnische conflicten met een grensoverschrijdend karakter en het internationale terrorisme. Dat terrorisme moet soms met zeer gewelddadige middelen worden bestreden, zoals nu in Afghanistan. Na de val van de Muur is er een moment sprake geweest van een visioen, zoals de Amerikaanse president George W. Bush in 1990 formuleerde, van “een nieuwe wereldorde…een nieuw tijdperk, vrij van bedreiging met terreur, sterker in het streven naar gerechtigheid en vastberadener in het zoeken naar vrede. Een tijdperk waarin alle landen ter wereld, oost en west, noord en zuid, in harmonie en voorspoed kunnen leven”. Enkele jaren later had de wereld al een eerste Golfoorlog achter de rug, begon het zeer gewelddadige conflict op de Balkan met honderdduizenden slachtoffers en leidde de weigerachtigheid van de internationale gemeenschap om met minimale middelen in te grijpen in Rwanda tot een afschuwelijke volkerenmoord.
Juist een christelijke politieke partij kent de spanning tussen een vredesideaal van geweldloosheid, vrede en gerechtigheid, en de gebroken (internationale) werkelijkheid, waarin demonische krachten mensen en volkeren tegenover elkaar opzetten. De overheid draagt, naar het woord van de apostel Paulus, het zwaard dan ook niet tevergeefs. Er mag in de vroegchristelijke kerk een zekere tijd sprake zijn geweest van mijding van de krijgsmacht, overigens vooral om redenen van het mijden van een zedenverwilderende soldatencultuur, de erkenning van de legitimiteit en noodzaak van een moderne, professionele krijgsmacht behoort tot het programmatische abc van de christelijke politiek.

Door Eimert van Middelkoop, Eerste Kamerlid voor de ChristenUnie

Gepubliceerd in DenkWijzer 2005, 4

« Terug

Reacties op 'Internationale rechtsorde en het beheersen van crises'

Geen berichten gevonden

Log in om te kunnen reageren op nieuwsberichten.

Nieuwsarchief > 2005

december

november

oktober

september

augustus

juli

juni

mei

april

maart

februari

januari