Vrijheid van onderwijs en integratie van minderheden

zaterdag 08 februari 2003 09:21

Een van de artikelen van de Nederlandse Grondwet die het afgelopen jaar ruim aandacht hebben gekregen in de politieke discussie, is artikel 23 over de vrijheid van onderwijs. Dit artikel garandeert de vrijheid onderwijs te geven én de vrije keuze voor onderwijs. In het eerste lid van het artikel wordt de zorg van de overheid voor het onderwijs verwoord. Bij het uitoefenen van die zorg moet de overheid echter rekening houden met de vrijheid van de aanbieders en de ontvangers van het onderwijs. In de discussie over de vrijheid van onderwijs staat de spanning centraal tussen de ‘zorgplicht’ van de overheid voor goed onderwijs en de vrijheid van aanbieders en ontvangers van het onderwijs.

Het is een doorn in het oog van vele volksvertegenwoordigers dat er veel ‘zwarte’ scholen zijn ontstaan (scholen die voor het grootste gedeelte worden bevolkt door leerlingen van allochtone komaf). Het risico van kwaliteitsverlies bij een dergelijke gesegregeerde leerlingpopulatie is volgens hen te groot. Dit kan echter vooralsnog niet worden voorkomen gegeven de vrijheid van ouders een school te kiezen.
Daaraan gerelateerd wordt er spanning geconstateerd tussen de vrijheid van de aanbieders van onderwijs en de ontvangers ervan: aanbieders kunnen met een beroep op de onderwijsvrijheid selecteren welke leerlingen zij toelaten, en dus ook leerlingen weigeren. Gesuggereerd wordt (onder meer door SP, D66, PvdA en Groen Links) dat het bijzonder onderwijs de grondwettelijke vrijheid van onderwijs misbruikt specifiek om zwarte leerlingen te weigeren. Afschaffing van de vrijheid leerlingen te selecteren (ofwel het opleggen van een acceptatieplicht aan alle scholen, niet alleen aan de openbare) is een van de punten die door deze partijen worden aangedragen met het doel de etnische segregatie in het onderwijs tegen te gaan. Vanuit het bijzonder onderwijs wordt dit ontkend, en wordt nadrukkelijk aangegeven dat de politiek van de scholen moet afblijven. Bovendien: is het wel waar wat wordt beweerd? Kan een school ‘zwarte’ leerlingen buiten de deur houden? Doen scholen dat ook?
In het vervolg van dit artikel wordt eerst kort ingegaan op de reikwijdte van de vrijheid van onderwijs zoals die wordt gegarandeerd in artikel 23 Grondwet. Verder wordt ingegaan op de oorzaken voor het ontstaan van ‘zwarte’ en witte scholen. Tot slot wordt kort ingegaan op de rol van scholen ten aanzien van de integratie van minderheden.

Grondwet

Wat stelt de Grondwet nu precies ten aanzien van de onderwijsvrijheid? Artikel 23 Grondwet stelt in lid 2: ‘Het geven van onderwijs is vrij, …’. De hoofdcomponent van die onderwijsvrijheid is de vrijheid van richting (expliciet genoemd in lid 5). Daarvan afgeleid zijn de vrijheid tot het stichten van scholen en de vrijheid van inrichting van het onderwijs. De vrijheid van richting omvat de vrijheid “om in het onderwijs uit te gaan van een eigen godsdienstige of levensbeschouwelijke visie op mens en samenleving. Deze visie kan blijkens de tweede volzin van artikel 23 lid 6 Grondwet in ieder geval doorwerken in het onderwijs als zodanig en in het personeelsbeleid. Daarnaast omvat de vrijheid van richting onder meer ook de vrijheid om op basis van richtingsmaatstaven leerlingen te selecteren, en de organisatie conform de principes van de richting gestalte te geven.”

Gegeven de vrijheid van richting is de vraag wie de drager van die vrijheid is: een individuele onderwijsconsument (of zijn/haar ouders) of de scholen? Immers, de drager van de onderwijsvrijheid is degene die die vrijheid invult (naar eigen inzicht) en het is primair de drager van de onderwijsvrijheid die die vrijheid kan en moet verdedigen.
Sinds de Lager Onderwijswet van 1889 – waarin een begin werd gemaakt met de bekostiging van het bijzonder onderwijs, uitmondend in gelijkberechtiging op het punt van bekostiging bij de pacificatie van 1917 – is de algemene opvatting onder deskundigen meer en meer dat er niet primair sprake is van een individuele onderwijsvrijheid, maar van een vrijheid die berust bij de rechtspersoon die de school sticht en in stand houdt. Op basis van de vrijheid van richting kan elke burger weliswaar een bijzondere school stichten en in stand houden, maar om voor bekostiging door het rijk van die bijzondere school in aanmerking te komen moet een rechtspersoon worden opgericht (een stichting of een vereniging) met het doel onderwijs te geven. Deze verplichting tot het oprichten van een rechtspersoon wordt sinds de Lager Onderwijswet van 1889 als bekostigingsvoorwaarde opgevoerd in de onderwijswetgeving.
De Onderwijsraad stelde in zijn meest recente verkenning over artikel 23 dan ook:
“Daarom berust de vrijheid van onderwijs primair bij de producent, het schoolbestuur of bevoegd gezag. Daarbij dient dan wel voor ogen gehouden te worden, dat de (grond)wetgever dit ‘producentenrecht’ nauw verbond met de relatie ouders-school. Door het waarborgen van de vrijheid om onderwijs te geven werd het voor ouders mogelijk – aldus de gedachtegang van de grondwetgever – om zich van het voor hun kinderen gewenste onderwijs te verzekeren.” Met andere woorden: de Grondwet regelt door middel van de vrijheid tot het (doen) geven van onderwijs de vrije keuze voor onderwijs.

In de discussie die de afgelopen maanden werd gevoerd over het bestaan van ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen, werd op dit punt artikel 23 Gw niet eenduidig uitgelegd. De opvattingen van D66, de SP, Groen Links en later ook de PvdA komen er feitelijk op neer dat de vrijheid van onderwijs (mede) toekomt aan de onderwijsconsumenten (leerlingen en ouders). Zij zouden op elke school van hun gading – met respect voor de grondslag ervan – als leerling moeten kunnen worden toegelaten. Het levensbeschouwelijke karakter van het onderwijs mag wel leiden tot het selecteren van leerkrachten, maar niet tot het selecteren van leerlingen. Het stellen van toelatingseisen voor leerlingen op grond van de levensbeschouwelijke identiteit van de school (bijvoorbeeld het onderschrijven van de grondslag van de school) zou moeten worden verboden. Deze opvatting over een individueel dragen van de onderwijsvrijheid wordt echter niet door onderwijsjuristen gedeeld. Professor Akkermans bijvoorbeeld stelt dat deze opvatting “niet strookt met de tekst van artikel 23 Grondwet en niet in overeenstemming is met de wetgeving en jurisprudentie.”
Ook de Onderwijsraad gaat niet mee met deze denkwijze. De raad geeft aan dat het bijzonder onderwijs op grond van artikel 23 gerechtigd is toelatingseisen te stellen voor leerlingen. De Onderwijsraad geeft hierbij nadrukkelijk aan, dat scholen hierbij wel gehouden zijn bepaalde grenzen in acht te nemen. Zo mag er niet toe worden overgegaan leerlingen af te wijzen op aangeboren kenmerken van die leerling zoals sekse, ras of etnische afkomst. Het is alleen mogelijk om een leerling af te wijzen op denominatieve gronden, maar dan alleen wanneer een dergelijke selectie consequent en consistent wordt toegepast. “Een willekeurig of niet standvastig beleid, waarbij toelating van leerlingen nu eens wel, en dan weer niet aan de hand van richtingsmaatstaven beoordeeld wordt, kan dan ook niet door de beugel.” Bijgevolg is het in de huidige praktijk slechts voor een beperkte groep scholen van met name kleine richtingen mogelijk denominatieve toelatingseisen te stellen (gereformeerde, reformatorische, evangelische, maar ook joodse en islamitische scholen). Het protestants christelijk (en ook het katholiek en algemeen bijzonder) onderwijs is in de praktijk vrijwel volledig algemeen toegankelijk.
Over de vrijheid tot het stellen van toelatingseisen stelt de Onderwijsraad vervolgens: “De raad ziet geen doorslaggevende argumenten waarom het nodig zou moeten zijn de vrijheid van deze beperkte groep van scholen weg te nemen, en met het oog hierop de Grondwet te wijzigen. Gezien de liberaal-rechtsstatelijke uitgangspunten van ons staatsbestel moet het voor deze religieuze minderheden – die immers moeten opboksen tegen de maatschappelijke hoofdstromen van secularisme en individualisme – mogelijk blijven om in hun onderwijs voor een uitgesproken orthodox profiel te opteren, en met het oog daarop leerkrachten en leerlingen te selecteren.”

Segregatie in het onderwijs

Aanleiding tot het debat over de vrijheid van onderwijs is de toename van de etnische segregatie in het onderwijs (met name de toename van het aantal ‘zwarte’ scholen). Ondanks de ruime aandacht die er voor dit onderwerp bestaat, is er tot op heden slechts weinig feitenonderzoek naar gedaan. Het meest recente onderzoek werd in 2001/2002 in opdracht van het ministerie van OC&W uitgevoerd door het SCO Kohnstamm-Instituut (Karsten c.s.) en gaat in op de omvang en vooral de oorzaken van etnisch-specifieke schoolkeuzes. De hoofdconclusie van Karsten is dat etnische segregatie in het basisonderwijs een algemeen voorkomend verschijnsel is. “Het neemt toe en het wordt veroorzaakt door een combinatie van demografische factoren, schoolkeuze-gedrag van ouders en profileringsgedrag van scholen zelf.” Voor ouders geldt als duidelijk negatief motief voor schoolkeuze (waarom niet voor een school wordt gekozen), de etnische samenstelling van de schoolbevolking: “Zwarte scholen worden als ongeschikter beoordeeld voor het eigen kind dan wittere scholen, en dat geldt voor zowel autochtone als allochtone ouders.” Daarbij is duidelijk aanwijsbaar dat scholen soms maatregelen nemen om het onderwijs voor allochtonen zo goed mogelijk vorm te geven, met als neveneffect dat de school erg aantrekkelijk wordt voor allochtone ouders. Het belangrijkste is echter de demografische ontwikkeling: scholen zijn zwart omdat ze in zwarte wijken staan. Scholen met een hoge concentratie allochtone leerlingen zijn sterk geconcentreerd, samenhangend met het aandeel allochtone inwoners. Zo heeft 35% van de scholen in de vier grote steden een hoge concentratie allochtone leerlingen. Bij de 21 grootste steden van Nederland betreft het 5% van de scholen, en in de rest van het land 1% terwijl het totaalgemiddelde op 4% scholen met een hoge concentratie allochtone leerlingen ligt (cijfers eind 1999). Daarbij is het zo dat scholen die witter of zwarter zijn dan op grond van de bevolkingssamenstelling van de buurt verwacht mag worden, in het hele land te vinden zijn. Slechts een minderheid van de scholen in Nederland heeft een echt ‘gemengde’ schoolbevolking.

Uit het onderzoek van Karsten c.s. komt duidelijk naar voren dat het ontstaan van segregatie in het onderwijs niet wordt veroorzaakt door (selectiemechanismen van) de scholen, maar dat schoolkeuzemotieven van ouders gevoegd bij demografische ontwikkelingen hier de aanleiding toe vormen. Het argument dat de vrijheid van het bijzonder onderwijs om selectie van leerlingen toe te passen aanleiding is voor de waargenomen segregatie, vindt geen grond en is dus niet houdbaar.

Ook de Onderwijsraad heeft gegevens gepresenteerd met betrekking tot de omvang van de segregatie in het onderwijs. Daaruit blijkt dat absoluut gezien het grootste aantal allochtone leerlingen is ingeschreven op het bijzonder onderwijs , maar dat de verdeling relatief anders ligt: 19.1% van de leerlingen in het openbaar onderwijs is allochtoon tegen 10.2% van de leerlingen in het bijzonder onderwijs.
De Onderwijsraad vestigt in dit verband de aandacht ook op de verdeling van het aantal autochtone achterstandsleerlingen met een gewicht van 1.25 (een grotere groep dan het aantal allochtone leerlingen, nl. ± 228.000). Deze leerlingen volgen in veel ruimere mate - namelijk voor tweederde - onderwijs binnen het bijzonder onderwijs. Hun leerachterstanden zijn aanzienlijk. Men kan dus niet stellen (zoals in de discussie over etnische segregatie maar al te vaak gebeurt), dat het openbaar onderwijs alle problemen van achterstandsleerlingen (allochtoon en/of autochtoon) moet oplossen, omdat het bijzonder onderwijs zich daaraan wenst te onttrekken. Het bijzonder onderwijs is immers grotendeels algemeen toegankelijk. In dat verband spreekt de Onderwijsraad zich expliciet uit over de vrijheid van een beperkte groep bijzondere scholen om op denominatieve gronden selectie toe te passen op leerlingen: “Het beperkte aantal van deze scholen betekent dat het wegnemen van hun vrijheid van richting op dit punt geen oplossing is voor de groeiende tweedeling in witte en zwarte scholen. En gezien juist hun expliciete orthodoxe profiel – wat ze, naar de raad meent, moeten kunnen blijven uitdragen – valt niet goed in te zien hoe deze scholen aantrekkelijk zouden kunnen zijn voor (de meeste) leerlingen die niet binnen dit profiel ‘passen’.”

De rol van het onderwijs ten aanzien van de integratie van allochtonen

In het voorgaande zijn alleen de feitelijke gegevens met betrekking tot de vrijheid van onderwijs en de segregatie in het onderwijs aan de orde geweest. Op grond van de feitelijke gegevens is duidelijk geworden dat de criticasters van het bijzonder onderwijs geen grond hebben voor de bewering dat het bijzonder onderwijs de etnische segregatie in het onderwijs veroorzaakt. Ook is duidelijk dat het opleggen van een acceptatieplicht aan scholen niet de door partijen gewenste vermindering van de etnische segregatie teweeg zal brengen. Op grond van deze gegevens kunnen de veel gebezigde opmerkingen over het opleggen van een acceptatieplicht aan scholen gepareerd worden. Maar een louter defensieve opstelling getuigt in zeker zin van armoede. Gelet op de groeiende aandacht voor integratie van allochtonen (allochtone nieuwkomers) in de Nederlandse samenleving is de vraag welke verantwoordelijkheid het onderwijs heeft, dus ook het (gesloten) bijzondere onderwijs. Hebben de scholen een taak als het gaat om de integratie?
Om die vraag te kunnen beantwoorden is het zaak vast te stellen wat men verstaat onder integratie. Het lijkt er inmiddels op dat integratie van allochtone nieuwkomers voor velen betekent dat die nieuwkomers zich moeten aanpassen aan de overheersende norm in de Nederlandse samenleving. Vanuit dat standpunt wordt zeer afwijzend gereageerd op het ontstaan van islamitische scholen in Nederland. De vrijheid van onderwijs is echter ook voor onze islamitische landgenoten van kracht. En een uitzondering hierop maken voor één groep in onze zo gemêleerde samenleving getuigt van een gebrek aan visie op de essentie daarvan.
Voormalig staatssecretaris Wallage verwoordde dit het afgelopen voorjaar in een betoog tegen de opinie van toenmalig minister Van Boxtel (die de afschaffing van de vrijheid van onderwijs bepleitte) heel puntig: “Het geven van onderwijs is vrij omdat onderwijs en opvoeding nauw met elkaar zijn verweven en omdat het uiteindelijk de ouders zijn die moeten beoordelen welke normen en waarden hun kind dienen te worden bijgebracht. De gemeenschap, de democratie heeft voldoende mogelijkheden om voor alle scholen, bij wet, voor te schrijven wat vanuit een gezamenlijk belang noodzakelijk is.”
Iedere vorm van onderwijs heeft zich te houden aan de eisen die de wet aan het onderwijs stelt. De Wet op het Primair onderwijs stelt onder meer als uitgangspunt voor het onderwijs: “Het onderwijs gaat er mede van uit dat de leerlingen opgroeien in een multiculturele samenleving.” (artikel 8 lid 3). Met andere woorden: geen enkele school kan of mag zich aan de ontwikkelingen in de samenleving om haar heen onttrekken. Ook de (gesloten) bijzondere scholen niet. En als die samenleving geconfronteerd wordt met een groeiende problematiek ten aanzien van etnische segregatie (in het onderwijs, maar ook daarbuiten), kan geen school dat van zich af schuiven als een niet op haar terrein liggend probleem. Elke leerling moet immers worden opgeleid om te kunnen functioneren in die samenleving. Wel is duidelijk dat scholen die tot op heden niet direct met dergelijke problematiek werden geconfronteerd, hier voor een nieuwe taak staan.

De Onderwijsraad speelt hierop in met een nieuwe studie onder de titel ‘Samen leren leven’, over sociale samenhang en burgerschapsvorming. De Onderwijsraad kiest dus nadrukkelijk een bredere insteek dan uitsluitend de integratie van allochtonen. Aan de hand van twee centrale vragen wil de raad een advies opstellen na een brede discussie te hebben gevoerd met allerlei betrokkenen in het veld: 1. Kan de bijdrage van scholen aan het bevorderen van sociale samenhang worden verbeterd? 2. Kan de bijdrage van de samenleving aan het, vanuit maatschappelijk oogpunt, goed functioneren van scholen worden verbeterd?
Het antwoord op deze twee vragen beweegt zich op het grensvlak van onderwijsvrijheid (vrijheid van inrichting) en het verplicht bevorderen van sociale cohesie (hetgeen de inrichting van het onderwijs juist aangaat). Het beantwoorden van deze vragen biedt het bijzonder onderwijs een uitgesproken mogelijkheid de eigen positie ten opzichte van de samenleving als geheel te verwoorden.

Literatuur:

  • Dijkstra, A.B.; J. Dronkers en R.H. Hofman (red.), 1997: Verzuiling in het onderwijs. Actuele verklaringen en analyse. Groningen: Wolters-Noordhoff
  • Onderwijsraad; 2002. Vaste grond onder de voeten. Een verkenning inzake artikel 23 Grondwet. Den Haag: Onderwijsraad. (www.onderwijsraad.nl)
  • Onderwijsraad, 2002. Samen leren leven. Den Haag: Onderwijsraad (www.onderwijsraad.nl).
  • Karsten, S.; J. Roeleveld, G. Ledoux, C. Felix & D. Elshof; 2002: Schoolkeuze in een multi-etnische samenleving. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. (www.sco-kohnstamminstitiit.uva.nl)
  • Ploeg, T.J. van der, e.a. (red), 2000: De vrijheid van onderwijs, de ontwikkeling van een bijzonder grondrecht. Utrecht: Lemma.
  • Postma, A., 1995: Handboek van het Nederlandse Onderwijsrecht. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.


Door drs Elsbeth B. Vonkeman, beleidsadviseur Concent

Gepubliceerd in
DenkWijzer 2003, 1

« Terug

Reacties op 'Vrijheid van onderwijs en integratie van minderheden'

Geen berichten gevonden

Log in om te kunnen reageren op nieuwsberichten.

Nieuwsarchief > 2003

december

november

oktober

september

augustus

juli

juni

mei

april

maart

februari

januari