Een stad als Amsterdam heeft, door zijn compactheid, een lager ruimteverbruik dan het landelijk gemiddelde, namelijk 2,55 ha per persoon. Toch hebben de Amsterdammers bijna honderd keer zo veel ruimte nodig, als er binnen de stad beschikbaar is . Die ruimte wordt buiten de stad, met name in het landelijk gebied, gevonden.
VINEX-locaties, de aanleg van (grote) infrastructurele werken, recreatiegebieden rondom de stad en overdruk van recreanten op bos en natuur zetten de ongelijksoortige verhoudingen van de stad en het platteland op scherp. Inrichting van de ruimte vraagt daarom zorgvuldigheid in de belangenafweging. In dit artikel wordt ingegaan op actuele problemen van de stedelijke ontwikkeling en de neveneffecten. Anderzijds wordt kritiek en aanvulling gegeven op de in Geleende Ruimte gepresenteerde christelijke visie op ruimtelijke ordening .

Ontwikkelingen in het stedelijk gebied

Allereerst iets over de ontwikkeling van het huidige stedelijk gebied. Sinds de Tweede Nota ruimtelijke ordening (1966) is in Nederland het model van de ‘gebundelde deconcentratie’ ingezet. Dit model staat een niet al te sterke groei voor van de steden en een zekere verspreiding van woonkernen. De nadelige gevolgen van een sterk geconcentreerde stad, zoals slechte bereikbaarheid en slecht woonklimaat werden vermeden en bovendien werd buiten de stedelijke gebieden niet-verstedelijkt, landelijk gebied behouden . Dit model heeft in de kern niet veel aan waarde verloren en wordt nog steeds gehanteerd. Echter, het model lijkt nu naar beide kanten door te schieten. Sinds de herziene Structuurschets Stedelijke Gebieden (1983) is er aandacht voor de ‘compacte stad’. Intensivering van het stedelijk ruimtegebruik zorgt voor dichte bebouwing en het opvullen van niet-bebouwde locaties. Om ongewenste verstedelijking in landelijke gebieden zoals het Groene Hart een halt toe te roepen, trekt de oude, niet door de Tweede Kamer aangenomen versie van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (2001) scherpe contouren tussen stad (rood) en land (groen). Daardoorheen loopt vanuit een netwerkbenadering een ontwikkeling van de vorming van stedelijke agglomeraties en knooppunten (Randstad, Brabantse stedenrij). De Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (1988) stimuleerde deze ontwikkeling die in het teken stond van sterke stedelijke regio’s vanuit economische en Europees oogpunt.
Als naar de toekomstige ontwikkeling gekeken wordt, spreekt Geleende Ruimte de voorkeur uit voor het scenario ‘stedenland’ . Dit scenario stelt een sterke concentratie van wonen en werken in steden voor. De beoordeling van dit scenario is mijns inziens te rooskleurig van aard, vooral ten aanzien van de gedachte van de dichtbebouwde stad . Minstens drie dilemma’s komen naar voren.

Dilemma 1: spanningsveld tussen dichtbebouwde stad en milieudruk
De stedelijke ontwikkeling heeft ervoor gezorgd, dat steden wel groeien in economisch opzicht en qua bevolking, maar dat er relatief minder ruimte beschikbaar is. Daardoor dreigen in het stedelijk gebied de lokale milieuproblemen zich op te stapelen. Het leven en werken in de compacte stad geven meer geluidsoverlast, luchtverontreiniging, bodemverontreiniging en risico’s op milieurampen. De tendens is de schaarse ruimte nog intensiever te bebouwen en te gebruiken dan voorheen. Veel steden kennen een flinke woningbouwdoelstelling. Voor het realiseren van dit doel zijn grosso modo alleen nog maar locaties beschikbaar waar geluidhinder of luchtverontreiniging ten gevolge van het verkeer manifest aanwezig zijn. Dat brengt meer en meer druk op de leefbaarheid met zich mee. Vooral in verkeersdrukke stedelijke gebieden komen gezondheidsklachten voor. Ruim twee op de vijf Nederlanders voelt zich gehinderd door geluid. Ook bouwt men steeds vaker prestigieuze kantoorgebouwen langs of over snelwegen. Nog regelmatig worden woningen en kantoren binnen risicozones van zware bedrijven, transportroutes voor gevaarlijke stoffen en LPG-stations gebouwd waardoor de veiligheidsrisico’s toenemen .

Er lijkt een verschuiving plaats te vinden in het denken: van functiescheiding naar functiemenging. Het ruimtelijk ordeningsbeleid bepaalde altijd, vanuit het principe van functiescheiding, waar functies zich konden ontwikkelen. Het milieubeleid had tot taak aan te geven hoe bepaalde ontwikkelingen konden worden gerealiseerd, rekening houdend met omgevingsfactoren. Het milieubeleid volgde op het ruimtelijk beleid. De vraag rijst evenwel of met het bouwen van woningen op minder geschikte plekken de bewoners niet evenveel recht hebben op de rust, gezondheid en veiligheid waar ook andere stedelingen recht op hebben. Te meer daar in steden geluidsoverlast, lokale luchtverontreiniging en gebrek aan groen vooral voorkomen bij lage inkomensgroepen. Ruimtelijke, milieu- en sociale aspecten zouden meer dan nu het geval is integraal moeten worden afgewogen.

Dilemma 2: Toenemende druk vanuit de stad op het landelijk gebied
De nadruk op de stedelijke ontwikkeling heeft in ons dichtbevolkte land geleid tot behoud van relatief veel landelijk gebied en natuur. Dat is een goede zaak. Toch heeft de stad grote invloed op het landelijk gebied. In de directe omgeving van de stad vinden we VINEX-locaties, die landelijk gebied compleet wegvagen. De grenzen van de stad vervagen en gebieden tussen steden lijken vaker op ‘rommelzones’. Het omringende gebied van de stad is recreatief uitloopgebied. Zowel in de Randstad als in andere steden komt in de stad een tekort aan groen voor. Slechts 20-25% van de stedelijke bevolking beschikt over voldoende openbaar groen. Ter illustratie: in de binnenstad van Amsterdam is slechts één tot drie vierkante meter openbaar groen per inwoner beschikbaar. De stedeling stelt steeds hogere kwaliteitseisen aan vrijetijdsbesteding. De recreant wil in toenemende mate genieten van ‘echte’ natuur, golfen of meerdere keren per jaar in een bungalowpark verblijven. De ruimte die hiervoor nodig is verwordt zo steeds meer tot consumptiegoed.
Met de natuur in Nederland gaat het nog steeds niet goed. Economische belangen van bedrijvigheid, wonen en mobiliteit gaan vaak boven natuur en landschap. De aantrekkelijkheid van het landelijk gebied is zowel voor de recreant, als ook voor planten en dieren afgenomen. Hoewel het areaal natuurgebied toeneemt, neemt het aantal soorten planten en dieren af . Dit komt door toenemende verstedelijking, versnippering en eenvormigheid. In toenemende mate oriënteert het platteland zich op het stedelijk gebied en de eigen regio. Andersom neemt de migratie van randstedelingen naar het noorden en oosten toe. Deze mensen knappen wel oude boerderijen op, maar integreren nauwelijks met de plaatselijke bevolking.
De belangstelling van de stad voor het landelijk gebied biedt tegelijkertijd ook kansen. Toerisme en recreatie is meer en meer een inkomstenbron. Behoud van het landschap en authenticiteit van dorpskernen zijn voorwaarde daarvoor. Nu er minder grond voor de landbouw nodig is, krijgt natuurontwikkeling een kans.

Dilemma 3: Lokaal bestuur loopt achter bij de schaalvergroting
Door schaalvergroting van maatschappelijke processen krijgen steden een regionaal en internationaal karakter. Te denken valt aan de regionalisering van de woning- en arbeidsmarkt of het vestigingsklimaat voor bedrijven. Dit brengt sturings- en verdelingsvraagstukken met zich mee op het gebied van ruimtelijke ordening, wonen, groen, water, verkeer en vervoer, milieu en economie. Het zijn inhoudelijke opgaven die alleen op een schaal kunnen worden opgelost die de grenzen van individuele gemeenten overstijgt. Het ideale bestuurlijke niveau om deze problematiek tegemoet te komen, lijkt de provincie te zijn . De commissie Geelhoed bevestigt deze veronderstelling en heeft dit verder uitgewerkt in Op schaal gewogen . ‘Tijd voor de regio’ is het devies van de provincies. De vraag is echter of de provincies wel klaar zijn voor deze taak. Weliswaar zijn zij bestuurlijk goed geëquipeerd, het schaalniveau van de provincie is echter meer bepaald vanuit de historie, dan vanuit maatwerk op de omvang van de problematiek. De provincie als regisseur van beleidsvoering vraagt ook om een hoge mate van betrokkenheid op de stedelijke omgevingsproblematiek. Ook andere, meer ethische problemen doemen op zoals de verhouding tussen schaalvergroting en de menselijke maat.

Kritiek op christelijke visie

De overheid neemt een cruciale plaats in als het gaat om de ruimtelijke ordening. Tegen de tendens van een terugtredende overheid in moet de overheid vast blijven houden aan het primaat op ordening van de schaarse ruimte. Een te bescheiden rol van de overheid zorgt ervoor dat het ruimtegebruik zich onder invloed van marktwerking éénzijdig ontwikkelt. Sterke economische claims verdringen dan bijvoorbeeld die van sociaal zwakke. Essentieel is hierbij op te merken dat ruimtelijke ordening niet neutraal is. Het gaat niet slechts om het inpassen van zoveel mogelijk belangen op een zo goed mogelijke manier, maar om belangenwaardering en –afweging. Dan worden morele en ethische keuzes gemaakt. Terecht stelt Geleende Ruimte voor uit te gaan van de behoeften van de mens en heeft een rangordening aangebracht in primaire en secundaire behoeften . Primaire behoeften zijn bijvoorbeeld voedsel, beschutting, werk of veiligheid. Secundaire behoeften zijn bijvoorbeeld mobiliteit als doel op zich of buitensporige ontspanningsmogelijkheden. Hoewel een aanzet tot operationalisering is gegeven, is de indeling toch niet erg duidelijk. Waar ligt de grens tussen het één en het ander. Ook bij de opsomming van de primaire behoeften kunnen morele vragen worden gesteld. De secundaire behoeften behelzen in feite die behoeften welke moreel verwerpelijk zijn. Een betere indeling lijkt daarom: behoeften die legitiem zijn en behoeften die ethisch en moreel verwerpelijk zijn.
Een ander bezwaar is dat er nog een kloof gaapt tussen de gepresenteerde christelijke visie op ruimtelijke ordening en concrete criteria om ruimtelijk beleid aan te toetsen. Wel worden richtlijnen voor ruimtelijke ordening gegeven, maar criteria op basis waarvan de richtlijnen zijn opgesteld ontbreken. Hierdoor lijken keuzen op het gebied van ruimtelijke ordening, zoals het scenario ‘stedenland’ willekeurig te worden. Een ethisch en moreel afwegingskader is dan wenselijk.
Een derde bezwaar geldt ten aanzien van de afweging van botsende belangen tussen primaire behoeften van de mens en de natuur. Ten onrechte lijken mens en natuur tegenover elkaar te worden geplaatst. Vaak brengt men deze tegenstelling in verband met het begrip ‘cultuuropdracht’, waaronder men het bouwen en bewerken van de aarde verstaat. In kritiek op deze interpretatie is onder meer het ‘natuurmandaat’ gesteld. Ook dit begrip wekt de schijn op natuur en cultuur uiteen te rafelen. In het begrip ‘rentmeesterschap’ komt het bouwen en bewaren wel als één geheel tot uitdrukking. De mens is in de bijzondere positie om in te grijpen in de schepping, maar moet evengoed rekening houden met de bestaansvoorwaarden voor de geleende natuur en de met anderen gedeelde wereld. Echter, het begrip rentmeesterschap is in de praktijk moeilijk te operationaliseren. Zeker tegenover degenen die niet in de christelijke traditie staan, is de betekenis en consequentie ervan moeilijk uit te leggen. Daarom heb ik er behoefte aan - op enigszins dialectische wijze - deze schijntegenstelling tussen natuur en cultuur en tussen christelijke visie en praktijk te boven te komen. Ik doe dat door het begrip ‘integriteit’ te introduceren.

Integriteit als ordenend principe

Integriteit is afgeleid van het Latijnse woord ‘integritas’, dat heelheid, intact zijn, compleetheid, puurheid, geïntegreerdheid, maar ook eerlijkheid en fatsoen betekent . Het begrip valt in twee delen uiteen. Allereerst kunnen we er het in ruimtelijk beleid veel gebruikte woord ‘integraal’ herkennen. Daar betekent het ‘samenhangend’ of ‘allesomvattend’. Integraal beleid is beleid waarin de samenhang van de delen tot uitdrukking komt en op elkaar aansluit, dat één geheel vormt. Integriteit betekent consistent zijn en dat denken en handelen met elkaar corresponderen. Het tweede element in de betekenis van ‘integritas’ is terug te zien in de betekenis van moraliteit. Van integriteit is sprake, daar waar aan een bepaalde norm of moraal wordt voldaan. Integer handelen is moreel handelen. Hier hanteren we dus voor integriteit twee betekenisvelden, te weten integraal handelen en moraliteit.

Het begrip kunnen we toepassen op drie velden, te weten de persoonlijke moraal, de publieke moraal en de moraal van de overheid.
Persoonlijke moraal betekent dat ieder in persoonlijke verantwoordelijkheid afwegingen en keuzes moet maken. Deze afwegingen en keuzes moeten eerlijk, dat is naar eer en geweten, gemaakt worden en binnen een moreel kader. Omdat deze afwegingen en keuzes vaak een ruimtelijke of andere component hebben, moeten de afwegingen en keuzes integraal zijn. Dat wil zeggen, rekening houdend met alle consequenties. Zo kun je bij het plannen van een reis na afweging van de auto of trein de keuze maken voor de trein, omdat deze minder ruimtebeslag en milieuvervuiling met zich meebrengt.
De samenleving kent ook een moraal, die we publieke moraal noemen. Sommige zaken zijn geaccepteerd en andere niet. Daar is voortdurend debat over, dat zich veelal concentreert in politieke stromingen. Ook de samenleving staat bepaalde keuzes voor die tot uitdrukking komen in de democratische rechtstaat. De samenleving heeft deze macht gedelegeerd aan het openbaar bestuur.
Het openbaar bestuur heeft te maken met drie waarden: legaliteit, legitimiteit en integriteit. Het legaliteitsbeginsel betekent dat de overheidshandelen niet onbeperkt of willekeurig is, maar gebonden aan wetten en democratische procedures. Dat alleen is niet voldoende. Overheidshandelen moet ook kunnen rekenen op maatschappelijk draagvlak (legitimiteitsbeginsel). Het sluitstuk van de inrichting van de democratische rechtstaat is het integriteitsbeginsel, dat betekent dat overheidshandelen ook overeen moet komen met de geldende morele waarden en normen . In de problematiek over integriteit bij de overheid zien we deze elementen steeds weer terugkomen. Overheidshandelen moet normen en waarden in de samenleving weerspiegelen. Niet-integer handelen tast het fundament en de geloofwaardigheid van de overheid aan.

Passen we dit toe op ruimtegebruik, dan ligt er als eerste een verantwoordelijkheid bij de individuele burger. Deze moet haar verantwoordelijkheid niet afschuiven op de overheid. Echter, deze burger heeft een beperkt blikveld. Bovendien bestaan in de samenleving verschillende opvattingen hierover. De ruimtelijke ordening en het omgevingsbeleid zijn daarom te beschouwen als sluitstukken op processen in de samenleving en reguleren het handelen van burgers, bedrijven en andere maatschappelijke actoren. Dit sluit aan op Geleende ruimte waarin gesteld wordt, dat het de opdracht is van de overheid burgers te activeren om integer met de beschikbare ruimte om te gaan . Integriteit kan dus een leidend principe zijn bij botsende ruimteclaims. Enerzijds geeft dit op integrale wijze oog voor alle ruimtelijke, milieu- en sociale aspecten verbonden met de ruimtebehoefte. Anderzijds geeft het integriteitsprincipe de noodzaak aan van een ethische en moreel verantwoord kader waaraan de ruimtebehoefte afgemeten kan worden. Het ethische en morele kader zelf is hiermee nog niet gegeven. Het mag duidelijk zijn dat wie zich betrokken weet op God, de schepping en de naaste van daaruit duidelijke keuzes kan maken die recht doen aan een gebroken wereld. Het integriteitsprincipe zelf is dan de schakel tussen deze visie en de praktijk. Een bestuurder of politicus die in het debat over ruimtelijke vraagstukken het integriteitsprincipe hanteert, zal daarmee aandacht vragen voor alle aspecten die van belang zijn en voor een ethische en moreel gefundeerd uitgangspunt die aan de keuzes ten grondslag liggen.

Samenvattend

• Sterke concentratie van functies in de stad lijkt de beste waarborg te zijn voor bescherming van het landelijk gebied. Echter, dit in Geleende ruimte ontwikkelde concept is te optimistisch over de huidige ontwikkelingen. De druk op de leefbaarheid in de stad neemt onaanvaardbaar toe. Meer nog dan voorheen moeten ruimtelijke, milieu- en sociale aspecten integraal worden afgewogen. De ruimteclaim van de stad op het land is hoog. De grenzen tussen stad en land vervagen in hoog tempo. Aandacht voor de authenticiteit, leefbaarheid en vernieuwing van het platteland zijn nodig. Door schaalvergroting regionaliseren stedelijke gebieden in grote mate. Een sterk regionaal bestuur dat is aangepast aan die schaal is nodig.
• Kanttekeningen bij de huidige christelijke visie op ruimtelijke ordening kunnen geplaatst worden als het gaat om het morele karakter van de afwegingscriteria van primaire en secundaire behoeften. Ook is er een kloof tussen deze visie en de praktijk als het gaat om concrete toetsingscriteria. Verder is er een schijnbare tegenstelling tussen menselijke behoeften en natuur.
• Het integriteitsbeginsel kan als ordenend principe een leidraad vormen voor het maken van ruimtelijke keuzes. Ruimtelijke ordening is sluitstuk op maatschappelijke processen. Een prominente overheid is er voor om botsende belangen zo breed en zo goed mogelijk af te wegen. Integer ruimtegebruik betekent daarom integrale belangenafweging volgens een ethisch en moreel verantwoord kader.

Door ir. Erwin Meijboom, senior-beleidsmedewerker bij de gemeente Amsterdam

Gepubliceerd in DenkWijzer 2003, 3