Hoewel veel partijen uitermate kritisch reageerden bij het verschijnen van het eindrapport van de commissie-Blok (hierna: de commissie), hebben eigenlijk alle partijen in de Tweede Kamer inmiddels aangegeven het werk van de commissie uiterst waardevol te vinden.

De waarde van het rapport ligt er in dat er – in de woorden van commissievoorzitter Blok – precisie in het debat wordt gebracht. Nu het in het politieke klimaat van Nederland sinds de opkomst van Pim Fortuyn bon ton geworden is voor politici om elkaar te overtreffen met strenge voorstellen rond de integratie van allochtonen, heeft de commissie het debat in meer feitelijk vaarwater gebracht. “Benoem de verschillen daar waar zij te onderbouwen en relevant zijn, niet om te stigmatiseren maar om het probleem te kunnen oplossen”, aldus Blok in het Kamerdebat. Dat lijkt mij een goede benadering. Immers, in de politieke correctheid van de afgelopen dertig jaar werd het benoemen van verschillen ten onrechte al gauw als racistisch bestempeld. Maar nu de slinger de andere kant opslaat bestaat het risico in een nieuwe politieke correctheid terecht te komen, die degene die niet hard genoeg moord en brand schreeuwt over de allochtonenproblematiek als naïef en soft brandmerkt. Christelijke politiek mag zich noch door de ene noch door de andere politieke correctheid laten meeslepen. Dat botst met onze verantwoordelijkheid voor een goede inrichting en bestuur van de samenleving als geheel. Het rapport brengt nuance aan in het soms populistisch getoonzette debat over het integratiebeleid van de afgelopen dertig jaar, dat volgens veel partijen totaal zou zijn mislukt. Op deelterreinen is er wel degelijk het een en ander bereikt, zoals huisvestingskwaliteit, werkgelegenheid en onderwijs. Anderzijds geeft de commissie aan dat niet het beleid, maar de individuele inspanning van de allochtoon de belangrijkste voorwaarde blijkt voor succesvolle integratie. Met haar conclusie dat de integratie van veel allochtonen geheel of gedeeltelijk is geslaagd heeft de commissie een realistische toon gezet voor de toekomstige debatten over integratiebeleid, en dat is een belangrijke verdienste.

 

Hoe zag het integratiebeleid er in de afgelopen dertig jaar uit en hoe oordeelt de commissie daarover? In de jaren zeventig ging de overheid er ten onrechte vanuit dat de toenmalige arbeidsmigratie tijdelijk was: vandaar ook de term ‘gastarbeiders’. Het zogenaamde categoraal beleid liet buitenlandse werknemers zoveel mogelijk hun eigen identiteit behouden, omdat zij op termijn zouden terugkeren. Met de mond werd bovendien beleden dat een restrictief immigratiebeleid noodzakelijk was om de integratie goed te doen verlopen. In de praktijk steeg de immigratie echter snel, en het draagvlak voor een gericht terugkeerbeleid ontbrak. In de jaren tachtig erkende de WRR dat het verblijf niet tijdelijk was. Dit werd vertaald in beleid dat zich richtte op volwaardige deelneming van de minderheden in de samenleving, met gelijke kansen, gelijke rechten en plichten, en zonder discriminatie, assimilatie en segregatie. In het zogenaamde minderhedenbeleid van de jaren tachtig wordt vooral de rechtspositie van etnische minderheden verbeterd, onder meer door invoering van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen voor niet-Nederlanders in 1985. In de jaren negentig treedt een verschuiving op van minderhedenbeleid naar integratiebeleid, dat sterk gericht wordt op het vergroten van de participatie in het onderwijs en op de arbeidsmarkt. Het integratiebeleid richt zich meer op het individu dan op de etnische groep, en het idee van ‘actief burgerschap’ wordt een leidend beginsel voor het beleid.

 

Over de effectiviteit van het gevoerde beleid trekt de commissie-Blok gemengde conclusies per deelterrein.

Op het gebied van werkgelegenheid heeft de overheid te weinig stimulerend beleid gevoerd gericht op arbeidsparticipatie. De commissie merkt in dat verband op dat “inactiviteit onder migranten heeft geleid tot een negatieve beeldvorming en stigmatisering”. De werkgelegenheidsprogramma’s in de jaren negentig waren “redelijk succesvol”, maar “het is niet met zekerheid te zeggen of de daling van de werkloosheid het effect is van de getroffen maatregelen of dat dit komt door de hoogconjunctuur.”[2]

Wat de participatie in het onderwijs betreft concludeert de commissie dat de onderwijsachterstanden van allochtone leerlingen met name sinds 1988 duidelijk zijn verminderd. Dit blijkt echter niet te danken te zijn aan het beleid van de overheid: dat was namelijk weinig effectief en kwam nauwelijks van de grond. Vaak was de verdeling van de regie en verantwoordelijkheid tussen scholen, gemeenten en de centrale overheid onduidelijk. De belangrijkste verklaringsgronden voor het afnemen van achterstanden vormen dan ook verminderde taalachterstanden van kinderen en het verbeterde opleidingsniveau van de ouders. De commissie merkt op dat het effect van een zogenoemde zwarte school op de schoolprestaties slechts klein is. Vooral de sociaal-economische achtergrond, voortvloeiend uit de samenstelling van wijken is van invloed. Het is daarom vreemd dat de commissie vervolgens in haar conclusies toch het beleid van scholen dat zijn oorsprong vindt in artikel 23 van de Grondwet ter sprake brengt en hierover opmerkt dat “in bepaalde gevallen de keuzemogelijkheden van de ouders wordt beperkt”[3]. Hierop kom ik nog terug.

Op het terrein van het wonen constateert de commissie dat de overheid er wel in is geslaagd om de woningkwaliteit voor etnische minderheden te verbeteren, maar dat segregatie niet is voorkomen. Met name in grote steden zijn concentraties van minderheden in achterstandswijken al in de jaren tachtig ontstaan en in de jaren negentig versterkt, ondanks sociale vernieuwing en stedelijke herstructureringsbeleid. Er is te weinig samenhang geweest tussen het sociale beleid en het fysieke (bouw)beleid, waardoor de voorraad betaalbare huurwoningen is afgenomen.

 

Zo gering als de invloed van de overheid via integratiebeleid blijkt te zijn, zo doorslaggevend is de inzet van de allochtoon zelf, zo blijkt uit het rapport van de commissie. De individuele inspanning van mensen om tot integratie te komen is de belangrijkste voorwaarde tot succes. Dit schept verplichtingen voor de beleidsmakers van de toekomst: het beleid zal het nemen van eigen verantwoordelijkheid moeten stimuleren en steeds moeten kiezen voor beleid dat zij effectiviteit heeft bewezen.

 

Tot zover onze vogelvlucht over dertig jaar integratiebeleid. Inmiddels zijn we halverwege het volgende decennium en zetten de kabinetten Balkenende de toon met nadruk op volwaardig en gedeeld burgerschap. Met dit uitgangspunt kan de ChristenUnie goed uit de voeten vanuit het oogpunt van het recht van de vreemdeling in de maatschappij, dat sterk de nadruk krijgt in de Bijbel.

We willen daarbij waken voor een ‘overlastbenadering’ en de tweezijdigheid van het integratieproces benadrukken. We kozen in ‘Kiezen voor Nederland’ (de fractienotitie over integratiebeleid) daarom voor de term ‘medeburgerschap’. Om het misverstand te voorkomen dat hiermee een ‘tweederangsburgerschap’ wordt geïntroduceerd willen wij benadrukken dat de term op zowel de nieuwkomers als op de leden van de ontvangende samenleving slaat. De aanduiding gaat ervan uit dat alle burgers dezelfde rechten, maar ook onderlinge plichten hebben. Zo beschouwd is het een moderne invulling van het elkaar tot een ‘naaste’ zijn.

Volwaardig en gedeeld burgerschap houdt volgens het kabinet onder meer in dat we een gemeenschappelijke taal spreken, dat we overeenstemming hebben over basiswaarden en -normen, dat we bereid zijn een actieve bijdrage te leveren aan de instandhouding van de gemeenschap van burgers en dat we elkaar de ruimte geven in datgene waarin we van elkaar verschillen. De ChristenUnie heeft daarenboven aandacht gevraagd voor de notie van loyaliteit die van de nieuwkomer mag worden gevraagd. Zeker nu gebleken is dat de inzet van het individu doorslaggevend is voor een succesvolle integratie ziet de ChristenUnie-fractie ook het beslissende belang van een innerlijk beleefde en nagestreefde loyaliteit aan het nieuwe thuisland. In dat licht moet ook ons pleidooi worden gezien van een verplicht afleggen van een dubbele nationaliteit bij naturalisatie. Iemand die ‘kiest voor Nederland’ door de Nederlandse nationaliteit aan te vragen moet zichzelf ook de vraag stellen waar zijn of haar toekomst ligt. Bij het aannemen van de Nederlandse nationaliteit zou dat in principe Nederland moeten zijn, en daarbij past niet het behouden aan een andere nationaliteit.

 

Veel discussie is er over de invulling van de inburgeringscursus. Het doet merkwaardig aan dat daar nog zoveel over moet worden gesproken: daar zouden we na dertig jaar toch wel uit moeten zijn? Inderdaad is het zo dat de overgrote meerderheid van de nieuwkomers de laatste jaren daadwerkelijk deelneemt aan de inburgeringscursus. Maar de effectiviteit van de huidige cursussen wordt als onvoldoende beoordeeld: 600 uur blijkt voor veel mensen te weinig om het gewenste taalniveau te behalen. Slechts 15% haalt het taalniveau dat nodig is om zelfstandig te kunnen functioneren. Er is dan ook een verbetering nodig van de kwaliteit van het inburgeringsproces. Dat kan volgens de ChristenUnie bereikt worden door de cursisten meer belang te geven bij het succesvol afronden van een cursus door bijvoorbeeld sancties en eigen betalingen. Belangrijker is echter “een meer doordacht herontwerp van het inburgerproces”[4], waarbij aandacht is voor verschillen in uitgangspositie van inburgeraars en leren door deel te nemen in het maatschappelijke proces. Bovendien gaat inburgeren niet alleen over taal, maar ook over andere aspecten van onze samenleving en cultuur. Iets van onze geschiedenis, een aantal zaken over de christelijke godsdienst die onze cultuur nog altijd stempelt, maar ook aspecten die met het sociale leven te maken hebben, zullen aan bod moeten komen (hoe wij ons kleden voor een sollicitatiegesprek, bijvoorbeeld).

Aan de andere kant moeten de verwachtingen over de resultaten van een inburgeringscursus realistisch blijven: men kan van een plattelandsbewoner uit het Rifgebergte moeilijk verwachten dat deze na 600 lesuren Nederlands spreekt op het niveau van een sollicitatiegesprek (al is hij goed gekleed voor de gelegenheid). De inburgeringscursus moet er volgens de ChristenUnie op gericht zijn een basis te leggen voor het verdere inburgeringsproces. Het toekomstige inburgeringsexamen moet dan ook op een realistisch toetsingsniveau worden ingericht. Dat geldt in toenemende mate als we praten over het starten van de cursus in het land van herkomst.

 

Naast de nieuwkomers kent Nederland ook nog 500.000 oudkomers die onvoldoende Nederlands spreken doordat daar nooit aandacht aan werd besteed. Deze oudkomers moeten wat de ChristenUnie betreft zoveel mogelijk gestimuleerd worden alsnog een inburgeringscursus te volgen. Van het verplicht stellen van een inburgeringscursus voor oudkomers en sancties die daaruit volgen, zoals het korten op de uitkering, kan volgens ons alleen sprake zijn als de betreffende uitkeringsgerechtigde ook een wettelijke sollicitatieplicht heeft. Alleen dan is er immers een duidelijke koppeling tussen het belang van het volgen van de inburgeringscursus om de kans op werk te vergroten en het financiële belang dat de overheid heeft bij het verlagen van de uitkeringsdruk.

 

Scholen hebben een belangrijke rol bij integratie, zowel in het toe-eigenen van de Nederlandse cultuur en geschiedenis als bij de voorbereiding op de arbeidsmarkt. Anderzijds mag van scholen niet worden verwacht dat zij de integratieproblematiek alleen kunnen oplossen. Pleidooien voor spreiding van leerlingen om het ontstaan van zwarte scholen tegen te gaan komen vaak voort uit een overschatting van de mogelijkheden van het onderwijs om de integratie te bevorderen. Zonder verandering in de thuissituatie (spreken beide ouders Nederlands en zijn ze betrokken bij het onderwijs van hun kind?) en in de samenstelling van de woonwijk (komen de leerlingen alleen in aanraking met leden van de eigen etnische groep?) blijft de bijdrage van scholen begrensd.

Het debat over segregatie in het onderwijs mondt veelal uit in pleidooien om de onderwijsvrijheid van artikel 23 van de Grondwet te beperken. Artikel 23 kan met enig recht de open zenuw in het integratiedebat genoemd worden. Tegenstanders van de huidige onderwijsvrijheid lopen te hoop tegen segregatie in het onderwijs en richten hun pijlen dan al snel op het toelatingsbeleid van sommige bijzondere scholen. De gedachten hierover worden bepaald door vooringenomen standpunten en slechts weinig door de feitelijke situatie. Alsof het probleem van de zwarte scholen zou worden opgelost door verruiming van het toelatingsbeleid van de handvol[5] vrijgemaakte, reformatorische, evangelische, joodse en islamitische scholen die ons land rijk is! Cijfers van de Onderwijsraad[6] tonen aan dat het niet aangaat om het toelatingsbeleid van bijzondere scholen de schuld te geven van het ontstaan van zwarte scholen: de oorzaken van segregatie liggen in de bevolkingssamenstelling van de wijk en in de schoolkeuze van ouders (‘witte vlucht’). Veel christelijke scholen hebben geen toelatingsbeleid en vangen evenveel allochtone leerlingen op als de in dezelfde buurt gelegen openbare school. Verder kan het feit dat openbare scholen relatief meer allochtone achterstandsleerlingen opvangen worden verklaard uit de geografische spreiding van het bijzonder onderwijs. De oproep van Onderwijsminister van der Hoeven aan bijzondere scholen met een toelatingsbeleid om ‘de luiken open te zetten’ lijkt daarom in de context van het integratiedebat weinig op zijn plaats. De maatschappelijke verantwoordelijkheid van scholen ligt er in de eerste plaats in om kwalitatief goed onderwijs te geven vanuit de eigen levensbeschouwelijke grondslag. De bezinning daarop dient plaats te vinden door de scholen zelf. Segregatie in het onderwijs kan vooral worden bestreden door meer differentiatie in de samenstelling van woonwijken.

 

Bij het onderwijs werd al duidelijk dat sociaal-economische achterstanden van groot belang zijn bij de schoolprestaties. Het moge duidelijk zijn dat veel allochtonen een sociaal-economische achterstand hebben, maar zij niet alleen. Beter is dan ook om van ‘kansarmen’ te spreken. De gemeente Rotterdam bracht dit als volgt tot uitdrukking: ‘de kleur is niet het probleem, maar het probleem heeft wel een kleur’. Aan de gemeente Rotterdam komt ook de eer toe het vraagstuk van de concentratie van kansarmen in achterstandswijken (weer) prominent op de politieke agenda te hebben geplaatst. De havenstad kwam zelf met een ambitieus plan van aanpak om de vicieuze cirkel van vertrekkende middenklassers en instromende kansarmen te doorbreken met krachtige maatregelen. Een aantal van de voorgestelde maatregelen zoals het stellen van een inkomenseis als vestigingsvoorwaarde vroeg om wetswijziging of om landelijke beleidsmaatregelen. De grote instroom van kansarmen vormt een probleem voor steden. Zij gaan hier op verschillende manieren mee om. Waar diverse grote steden, zoals Amsterdam en Utrecht stevige toegangshekken om de stad hebben aangebracht in de vorm van een waslijst aan bindingseisen voor de beneden-modale inkomens, stellen de gemeenten Rotterdam en Den Haag geen economische of maatschappelijke bindingseisen aan de instromers. Tel hierbij op het gebrek aan goedkope koop- en huurwoningen in de omliggende regio en de reden waarom een stad als Rotterdam zo aantrekkelijk is wordt snel duidelijk: een groot aanbod van goedkope woningen en geen bindingseisen.

Een oplossing ligt in de visie van de ChristenUnie niet in het stellen van inkomenseisen. In plaats van maatschappelijk-economische bindingseisen kan de huisvestingsvergunning worden geherintroduceerd: niet alleen voor sociale huurwoningen maar ook voor koopwoningen kan deze verplicht worden gesteld. Het mes snijdt daarbij aan twee kanten: er kunnen meer eisen worden gesteld aan de nieuwe bewoners, en bovendien maakt dit controle op illegale bewoning eenvoudiger: met een periodieke controle van het adres kan worden vastgesteld of daar niet in strijd wordt gewoond met de huisvestingsvergunning. Op deze wijze wordt tevens de overlast door illegale bewoning en overbewoning door inwonende vrienden/familieleden voorkomen. De stad heeft hierdoor meer grip op de instroom en de leefbaarheid van de steden wordt hiermee verbeterd.

 

Als de instroom van kansarmen in bepaalde wijken wordt geweerd, dan zullen zij elders moeten worden gehuisvest. Spreiding of verdunning van kansarmen over de stad of de regio kan daarbij helpen. Het maakt de achterstandsproblematiek beheersbaarder. De buurt wordt leefbaarder, overlastveroorzakers zijn makkelijker te lokaliseren. Heel praktisch ook: het is beter voor hun beeld van de maatschappij wanneer kinderen opgroeien in een wijk waarin ook volwassenen wonen die wél werk hebben. Spreiding naar de randgemeenten is daarbij wat de ChristenUnie betreft een optie. Veel starters en mensen met lagere inkomens zijn momenteel aangewezen op de stad omdat daarbuiten geen betaalbare woningen zijn. Het kan niet zo zijn dat de randgemeenten en vrijliggende gemeenten in het groen alleen bouwen in het dure segment, waardoor ook hun eigen startende inwoners zich genoodzaakt zien naar de stad te trekken. Voor een deel nemen randgemeenten ook al hun verantwoordelijkheid.

Ook spreiding of verdunning binnen de steden is een mogelijkheid. Daartoe stelt de ChristenUnie voor om het instrument ‘labelling’ in te zetten. Daarmee kunnen woningen gericht worden toegewezen aan bijvoorbeeld net afgestudeerden, studenten en mensen die net iets meer verdienen, om daarmee de eenzijdige bevolkingssamenstelling in een wijk te doorbreken. Dit vraagt een beperkte aanpassing van het gemeentelijke woningverdelingsysteem. Het recente project in Bos en Lommer in Amsterdam is hier een goed voorbeeld van.

Spreiding van goedkope huur- en koopwoningen is echter niet een panacee voor de problemen. Met bakstenen beïnvloed je immers niet het gedrag van mensen. Daarom is de ChristenUnie van mening dat er meer aandacht moet komen voor goed woongedrag. Gemeenten, verhuurders en welzijnswerk zouden zich moeten inspannen om mensen te motiveren tot een woongedrag van algemeen geldende normen. Voor de meer ernstige gevallen kan het instrument ‘wooneducatie’ of –ouderwetser geformuleerd- ‘woonbeschaving’ worden overwogen. Zeg maar, een opvoeding tot verantwoord woongedrag. Verreweg de meeste klachten over aantasting van het woongenot blijken nog steeds overlast van buren en buurtbewoners te zijn. Er is dus reden genoeg om mensen daarop aan te spreken. Eventueel kunnen corporaties het wooneducatie-instrument voorzien van een positieve prikkel, namelijk door goede bewoners te belonen. Bijvoorbeeld door huurders een huurkorting te geven omdat de woning en het portiek netjes wordt bewoond en onderhouden.

 

De ChristenUnie is van mening dat het beleid gericht op het tegengaan van concentraties van kansarmen in de steden ook vergezeld moet gaan van maatregelen om de aantrekkelijkheid en de leefbaarheid van de stad te verbeteren. De overheid moet streng opgetreden tegen overlast en criminaliteit, zoals huisjesmelkerij. Maar goed wijkbeheer gaat ook de wijkbewoners zelf aan. Om de binding van álle wijkbewoners met hun wijk zoveel mogelijk te verstevigen zouden de mogelijkheden moeten worden onderzocht om (delen van) het wijkbeheer, met behoud van gemeentelijk toezicht, over te dragen aan de bewoners zelf. Hiermee kan ook een dam worden opgeworpen tegen de soms ontijdige sloop van huizen of zelfs hele woonwijken waar de wijkbewoners zelf soms helemaal niet op zitten te wachten.

 

Integratie slaagt niet bij maatregelen alleen. Integratie heeft alles te maken met de houding en mentaliteit van de ontvangende samenleving. Veelbetekenend zijn uitspraken van allochtonen die al jarenlang in Nederland wonen en volop geïntegreerd zijn, maar zich in het huidige klimaat niet geaccepteerd voelen. ‘Kiezen voor Nederland’ geldt voor nieuwkomers, maar ook voor de autochtone bewoners. Laat daarom voor christenpolitici een houding van naastenliefde en het Bijbelse recht van de vreemdeling leidend zijn. Ook als dat soms betekent dat vertrouwde patronen veranderen.