In de gemeenteraad is sinds 2002 het dualisme ingevoerd en er staan meer veranderingen op stapel. Als het aan onze minister de Graaf van Bestuurlijke Vernieuwing ligt, gaan burgemeesterskandidaten in 2006 zélf de straat op om zélf campagne te voeren en gekozen te worden door het volk. Ook wil hij dat we in 2007, bij de Tweede Kamerverkiezingen, twee keer onze stem uitbrengen, op zowel een landelijke als een lokale kandidaat. Het moet de politiek aantrekkelijker en dichterbij het volk brengen. Maar hoe staat het echt met ons politieke bestel en zullen systeemwijzigingen het tij kunnen keren? 

Een gesprek met Martin van Haeften, secretaris van de Raad voor het Openbaar bestuur, kortweg de Rob. Van Haeften kent de Haagse mores van binnenuit. Twintig jaar was hij beleidsmedewerker van de Tweede Kamerfractie van het GPV en dertien jaar betrokken bij het stadsbestuur van Den Haag en het regionaal bestuur van Haaglanden, voordat hij in 1995 de overstap maakte naar de voorloper van de Rob, de Raad voor het Binnenlands Bestuur. Van daaruit adviseert hij gevraagd en ongevraagd de minister van Binnenlandse zaken over processen en ontwikkelingen in het Openbaar Bestuur.

Dualisme

Het duale systeem is een aantal jaren geleden ingevoerd in de gemeenteraden. De wethouder maakt niet langer deel uit van de gemeenteraad, maar wordt van buiten de raad aangesteld. Op die manier krijgen de collegepartijen in de raad meer de handen vrij om het beleid en het functioneren van het college ook daadwerkelijk te controleren. Twee jaar na invoering kan voorzichtig geëvalueerd worden of het dualisme gebracht heeft wat het zou moeten brengen en of het de macht heeft teruggebracht bij het hoogste orgaan; de volksvertegenwoordiging.

Functioneert het dualisme nu zoals het zou moeten functioneren?

“Het is een uitermate ingrijpende wijziging in het systeem geweest. Je merkt dat het zich nog moet voegen naar allerlei ingesleten procedures en gewoonten die niet zomaar, omdat de wet nu eenmaal veranderd is, ook mee veranderen. Dat gebeurt niet met een pennenstreek, maar duurt gewoon een hele tijd.”

Opstartproblemen, of zitten er structurele ‘fouten’ in het nieuwe systeem?

“Laten we hopen dat het opstartproblemen zijn. De ontwikkeling naar een meer duaal systeem vind ik zeer goed. Er waren goede argumenten voor dit nieuwe systeem, gelet op de schaalvergroting in het lokale bestuur. De Rob had een aantal jaren geleden zelf een minder vergaande variant voorgesteld, waarin de wethouders wel via de lijst gekozen worden, maar op het moment dat ze wethouder worden moeten bedanken als lid van de raad. Dat is een iets minder radicale variant dan nu, met een wethouder die van buiten kan komen en waarbij een wethouder bij wijze van spreken uit alle hoeken van het land geplukt kan worden. Bij de variant die wij hadden voorgesteld, veronderstellen we een nauwere band tussen de wethouder en een lokale samenleving. Men moet verkiesbaar zijn voor de raad, dus ook in de gemeente wonen en deel uitmaken van die samenleving.“

Zijn gemeenteraden er machtiger op geworden?

“Ik denk niet dat de gemeenteraden terrein hebben gewonnen op het college, na de invoering van het dualisme. Nog niet. En voor zover dat wel het geval is, wordt dit nu gebruuskeerd door de ontwikkeling naar een gekozen burgemeester, die dwars door alle processen heen fietst. Afhankelijk van welk model er uiteindelijk gaat komen, maar dat ‘de gekozen burgemeester’ op zich bedreigend is voor de positie van de gemeenteraad, staat voor mij als een paal boven water.”

Kunt u dat uitleggen?

“Als je een gekozen burgemeester wilt, kun je dat op twee manieren doen; binnen of buiten de kaders van de huidige grondwet. Doe je het binnen de huidige kaders, dan kiest de raad als het ware de huidige burgemeester. Maar diens taak is dan niet meer dan dat van een lokaal proces manager. En dat voegt in principe weinig tot niets toe. Het alternatief is dat de burgemeester politiek meer te vertellen krijgt, maar die variant past wat mij betreft totaal niet in onze bestuurlijke traditie. Omdat het politieke profiel van de burgemeester altijd zal gaan concurreren met het politieke profiel van de raad. Want wie drukt er dan zijn profiel op het college?”

Eén van de hoofddoelstellingen voor de systeemwijziging was dat de gemeenteraad te weinig zijn controlerende taak kon uitoefenen én het moest de politiek aantrekkelijker maken en dichterbij de mensen brengen. Is dat gelukt?

“De politiek kun je op deze manier niet aantrekkelijker maken. Dat heeft meer te maken met het functioneren van de politieke partijen en het al dan niet aanwezig zijn van een duidelijk politiek profiel bij de partijen, waardoor daadwerkelijk inhoud gegeven kan worden aan het politieke debat. En wat mij betreft ligt daar de sleutel. De belangrijkste winst van het dualisme is dat het de verschillende verantwoordelijkheden van gemeenteraad en college duidelijker uit elkaar trekt. De uitvoerende taken en controlerende taken worden meer onderscheiden van elkaar. En dat is goed. Daarmee kan er soms ook wat meer spanning in het debat komen, maar dat is niet erg.

Het belangrijkste blijft toch het functioneren van raadsleden. Staan zij met hun gezicht naar de lokale samenleving of staan zij met hun gezicht naar het college toe? Het systeem is absoluut niet een waarborg om de politiek ‘op zich’ beter te laten functioneren. Absoluut niet. Het creëert hooguit wat randvoorwaarden. Volksvertegenwoordigers moeten in de eerste plaats zelf weten waarvoor ze staan, aanvoelen wat er bij hun kiezers leeft en dat goed weten te verwoorden. Dat is de kern van het verhaal.”

En wat is dan de conclusie?

“Dat aan die voorwaarden verdraaid weinig volksvertegenwoordigers voldoen.”

En wat kan daaraan gedaan worden?

“Het zou de politieke partijen bepaald niet schaden als ze een stuk meer dan nu het geval is zouden investeren in het scouten van (potentiële-) kandidaten. Het is een vak apart. Het aantal mensen dat er geschikt voor zou zijn en het ook wil doen is beperkt. Het aantal leden van politieke partijen neemt af, een vrij klein gedeelte daarvan is ook nog eens actief in de partij, dus de partijkaders zitten in hele kleine vijvertjes te vissen naar de geschikte kandidaten. En dat vijvertje is simpelweg té klein.”

Schaamlap

Is de politiek ‘an sich’ in de laatste decennia van zijn voetstuk gevallen? Even gechargeerd: wil je echt meetellen, dan ga je toch in ieder geval niet de gemeentepolitiek in, maar het bedrijfsleven? Zit daar een oorzaak voor het ontbreken van ‘echte’ politici?

“Heeft de politiek ooit op een voetstuk gestaan? Het afgeven op politiek en het bestel is van alle tijden. Oké, je kunt een vergelijking maken met de jaren vijftig, toen de bevolking een stuk docieler en volgzamer achter de regenten aanliep. Maar je moet je afvragen of dat zo goed is geweest. Dat is ook een vorm van politieke passiviteit. 'De heren politici zullen het wel weten’.

Kijk nu eens naar onze opkomstcijfers: 70 tot 80% bij de Tweede Kamerverkiezingen! Spekkoper ben je! En dat de mensen thuis blijven bij de Europese en de provinciale statenverkiezingen, kun je de mensen nauwelijks kwalijk nemen. Want waar gaan die over? In die zin kun je de grote verschillen tussen de opkomstcijfers juist toeschrijven aan een vorm van politieke volwassenheid; mensen weten heel goed wanneer ze wel moeten komen en wanneer het er veel minder toe doet.”

De Rob heeft advies uitgebracht over vormen van interactief bestuur. In de inleiding van dat advies staat de zin ‘interactief bestuur mag niet als schaamlap voor een besluiteloos bestuur dienen'. Daar zegt u nogal wat.

“Maar het komt niet uit de lucht vallen! Het sluit heel goed aan bij wat ik tot nu toe gezegd heb: het gaat om de inhoudelijke politieke processen, ook op het lokale vlak. Zorg dat je als politicus daarin herkenbaar bent. En laat daaruit de aantrekkelijkheid van de politiek komen, niet uit ruzietjes en relletjes. Wanneer jij als lokale volksvertegenwoordiger niet duidelijk kunt maken waarvoor je staat en wat jou toegevoegde waarde is in het bestuur, wat de waarden zijn die je wilt uitdragen en als je het zelf ook niet eens weet, ja, dan prostitueer je het democratisch bestel. Dan stel ik het even heel scherp.”

Prostitueren?

“Ja, je maakt er misbruik van. Het democratisch bestel is er om waarden uit te dragen, om ergens voor te staan en dat te ‘vertegenwoordigen’. Maar als ik op lokaal niveau het verschil niet eens kan vinden tussen, bij wijze van spreken, VVD, D66 en de PvdA, dan kan ik dat van de kiezers ook niet verwachten. Dat komt voort uit het feit dat partijen geen visie hebben op wat ze met hun stad of gemeente willen. En dan krijg je al gauw dat interactieve bestuursvormen uit de kast getrokken worden omdat de partijen in de raad zelf geen raad weten met een bepaald onderwerp. Dan heb je het dus over een schaamlap voor de politiek die geen keuzes maakt. En dat komt veel voor! In principe leg je dan dus de bal bij de samenleving, ‘zoeken jullie het maar uit’, en verzaak je je plicht als politiek, dat je voorop hoort te gaan in de meningvorming.”

Feminiene cultuur

Een sprongetje naar de landelijke volksvertegenwoordiging. Wat is uw oordeel over het functioneren van de Tweede Kamer?

“Op papier zijn er voldoende mogelijkheden voor de volksvertegenwoordigers. Maar daar gaat het natuurlijk eigenlijk niet om. Het gaat grotendeels om de positie die je als Kamerlid inneemt en het gezag dat je hebt en uitstraalt.”

En hoe staat het daarmee?

“Zeer matig. En dat heeft op dit moment vooral te maken met de enorme doorstroming en het grote verloop. Een Kamerlid dat een hoop gezag en ervaring heeft, kan behoorlijk machtig zijn. Die kan een hoop tegenhouden en sturen op de achtergrond. Dat kan zijn formele positie veruit te boven gaan. Want wanneer je door je ervaring goed geïnformeerd bent, kun je behoorlijk tegenwicht bieden tegen een minister. Er zijn verhalen uit het verleden bekend waarbij de beleidsmakers op de departementen het echt in hun broek deden voor dat soort Kamerleden. Maar die zijn er nu niet of nauwelijks meer, na de laatste twee verkiezingen.

Het effect daarvan is, en dat zie je nu, dat je bij bestuurders een hoop opportunisme ziet. Ze kunnen doen waar ze zin in hebben, omdat ze vanuit de Kamer nauwelijks tegenspel krijgen. Wie zit er nu in de Kamer die de statuur heeft om bijvoorbeeld minister de Geus tegen te houden? Ik zou het niet weten!”

Komt dat alleen door de Fortuyn-periode?

“Het heeft niet alleen te maken met de laatste twee verkiezingen, hoewel die natuurlijk veel impact gehad hebben, maar ook met het hele aanzien van de politiek. Het ambt van volksvertegenwoordiger zou het hoogst bereikbare moeten zijn. Het mooiste ambt dat er is, is tegenwoordig alleen nog maar een opstap naar een mooie bestuurlijke carrière. Pas als je staatssecretaris of burgemeester bent heb je het gemaakt.”

Wie heeft het eigenlijk voor het zeggen in Nederland?

“Niemand. Wij hebben in ons land een uitgebreid systeem van ‘checks and balances’. Dat is al heel lang inherent aan ons politieke systeem en onze politieke cultuur. Veel meer dan in andere landen. Dat heeft te maken met onze egalitaire cultuur, een heel sterk gelijkheidsdenken en dat niet sinds 1980, maar bij wijze van spreken al sinds 1180. Dat zit zó in onze cultuur ingebakken.

Er is hier nooit een uiteindelijke instantie die de knoop doorhakt. Polderen hebben we altijd al gedaan.

De waterschappen zijn de oudste vorm van bestuur in ons land, waarin van oudsher de verschillende ‘standen’ vertegenwoordigd waren. Het waterschap functioneerde alleen als iedereen meedeed. Als één van de partijen niet meedeed, dan konden die anderen wel hun stinkende best doen, maar dan brak de dijk wel door. Dus je móest het altijd eens worden met elkaar.

Van daaruit is de term ‘poldermodel’ ook echt een prachtige, toepasselijke naam. Vroeger hadden we het altijd over het harmoniemodel, maar het poldermodel is historisch eigenlijk een veel betere term.”

Het poldermodel wordt tegenwoordig juist vaak negatief gewaardeerd, vooral omdat het daardoor volledig onduidelijk is wie het nu eigenlijk voor het zeggen heeft. Wie is eindverantwoordelijk en wie hakt de knopen door?

“Het punt is, in een aantal gevallen heeft men die bevoegdheid wel, maar durft men die niet te gebruiken. Omdat het niet in onze cultuur past. We hebben een extreem feminiene cultuur, waarin het voortdurend draait om de relatie met elkaar. De masculiene cultuur, de machowereld, heeft het motto ‘the winner takes it all’, terwijl onze cultuur veel meer gericht is op het ‘we moeten ook weer verder met elkaar kunnen’. Daar investeren we heel veel in. Die cultuur zie je vooral in Noordwest-Europese cultuur en in de Scandinavische landen, waar we heel overeenkomsten mee hebben. Je ziet dus geregeld voorkomen, dat formele macht in Nederland niet wordt gebruikt omdat wij denken: we hebben die ander de volgende keer ook nog nodig. En daardoor duren sommige processen erg lang en worden bepaalde dingen erg duur.”

In de Fortuyn-beweging zie je juist heel duidelijk de trekken van een masculiene cultuur: duidelijkheid, heldere machtsverhoudingen, snelle processen, leiders die knopen doorhakken etc.

“Absoluut! En je ziet het nu ook totaal verpulveren. Het slaat niet aan. En dat zou ook gebeurt zijn als Fortuyn nog had geleefd! Was Pim Fortuyn blijven leven, dan was hij binnen een jaar tegen al zijn grenzen aangelopen. Hij zou niet kunnen waarmaken wat hij allemaal beloofd had en was binnen een jaar volledig opgebrand. Daar ben ik van overtuigd.”

Maar zijn optreden was goed voor ongeveer 30 kamerzetels! Eén op de vijf mensen in Nederland heeft het dus gehad met onze poldercultuur?

“Ja, totdat Fortuyn de dingen die hij had aangekondigd zou zijn gaan uitvoeren. Dan had iedereen geroepen ’ja, maar dát was niet mijn bedoeling’. Je ziet ook meteen het mooie van het Nederlandse systeem. Blijkbaar heeft ons politieke systeem de flexibiliteit om een dergelijke storm te overleven en het dan heel snel te absorberen. Inhoudelijk is het grootste gedeelte van het programma van Fortuyn door de andere partijen overgenomen en van zijn eigen partij is niets meer over.”

Instant behoeftebevrediging

Is democratie het beste of het minst slechte systeem tot nu toe?

“Ik zou het dan graag willen toespitsen op de parlementaire democratie. Omdat er in de parlementaire democratie mogelijkheden worden geboden om in het openbaar te spreken over de publieke zaak en daar de afwegingen in te maken. En omdat in deze vorm ook de minderheden een kans krijgen en de stemmenloze een stem krijgen. Dat zijn voor mij de essentiële waarden die in dit systeem gewaarborgd worden.”

Hoe staat het openbaar bestuur er nu eigenlijk voor?

 “In wezen staat ons openbaar bestuur er goed voor. Wij hebben een uitstekend functionerend openbaar bestuur. Het is voor het grootste gedeelte integer, efficiënt en effectief. Het grootste probleem waar ons bestel mee te maken heeft is het democratische ongeduld. We hebben te maken met een bevolking die een instant behoeftebevrediging wil, heel erg korte termijn. Dat kan misschien in de telecommunicatie en via het internet, maar het openbaar bestuur kan niet zo snel meekomen. Dat is dan ook het enige wat je het openbaar bestuur kunt verwijten, maar dat heeft alles te maken met de waarden die het openbaar bestuur belichaamt; rechtszekerheid, rechtgelijkheid en continuïteit. Dat zijn dé intrinsieke waarden die zorgvuldigheid en dus tijd vragen.

Het systeem op zich is goed. Op het moment dat het beleid niet goed is, gaan we over het systeem praten. Dat is waanzin, die vooral D66 predikt, want dat zijn de enigen die dingen willen veranderen. De rest probeert hen al veertig jaar tegen te houden en terecht want aan het systeem mankeert niet zoveel. En dan kun je het systeem wel willen veranderen, maar daarmee zul je niets veranderen aan de juistheid óf de fouten in het beleid.”

Door Bert Heuvelman

Gepubliceerd in DenkWijzer 2004, 4