Internationale machtsverhoudingen

zaterdag 09 oktober 2004 12:46

Een artikel over internationale machtsverhoudingen vraagt om een analyse van deze verhoudingen. Het is niet gemakkelijk aan te geven waar het zwaartepunt van de macht in de internationale politiek ligt. Macht is in deze context namelijk moeilijk te meten. Ligt de macht nog steeds bij de staat, de multinationale ondernemingen, de EU, de VN, de Veiligheidsraad, de Wereldbank of het IMF?

Cruciaal in de leer van de internationale betrekkingen is de term “macht”. Maar wat is macht? Hoe wordt dat gemeten? Wanneer is het ene land machtiger dan het andere land? Kenmerkend voor de wereldgemeenschap is het ontbreken van een centrale gezagsstructuur. Er bestaat niet zo iets als een wereldregering, geen centrale macht. Sommige wetenschappers zien de statengemeenschap dan ook als een anarchie, waar het recht van de sterkste overheerst (Thomas Hobbes, Kenneth Walz). Hoe het ook zij, (het ontbreken van) macht, invloed en ook (wederzijdse) afhankelijkheid zijn in de internationale context lastige begrippen en moeilijk te meten grootheden.
Er leven in de leer van Internationale Betrekkingen diverse opvattingen die menen een antwoord te hebben op de vraag hoe macht is te meten. We bespreken in dit artikel de belangrijkste: het politiek realisme. Deze stroming geeft handvaten voor een toetsingskader waarmee macht gemeten kan worden. Daarom wil ik het politiek realisme in dit artikel als toetsingskader gebruiken om macht in de internationale politiek te duiden. Het gebruiken van het Realisme als een middel tot analyse impliceert niet dat de christelijke politiek c.q. de ChristenUnie deze stroming omarmt. Ik kom daar aan het einde van dit betoog nog op terug.
 
Realisme en eigenbelang
 
Een belangrijk principe van de Realisten is dat het begrip “eigenbelang” centraal staat in de buitenlandse politiek. Zij definiëren dit begrip in termen van machtsrelaties. “Eigenbelang” biedt de waarnemers van de internationale politiek een handvat. Zo verschaft het concept politieke analisten inzicht om de internationale politiek te kunnen begrijpen. De veronderstelling, dat regeringsleiders denken en handelen in termen van eigenbelang, geeft politicologen de mogelijkheid om de stappen na te gaan, die deze leiders in het verleden gedaan hebben, in het heden doen en in de toekomst zullen gaan zetten. Het eigenbelang verleent aan de buitenlandse politiek van een land derhalve een zekere continuïteit, ongeacht de verschillende motieven, voorkeuren of morele kwaliteiten van de elkaar opvolgende regeringsleiders.
Met betrekking tot morele principes maken de realisten ook een onderscheid tussen de staat en het individu. Zowel de staat als het individu beoordelen politieke handelingen aan de hand van universele, morele principes. Om een moreel principe te verdedigen heeft het individu het morele recht zichzelf op te offeren. De staat heeft daartegen dit recht niet: zij bezit het principe van de nationale overleving. Wel heeft de staat het recht om haar morele afkeuring te laten blijken door politieke acties tegen de schender(s) van een moreel principe uit te voeren.
Een ander principe van het Realisme veronderstelt dat de morele aspiraties van een bepaald land niet vereenzelvigd mogen worden met algemeen morele wetten of doelen. Het begrip “eigenbelang” – gedefinieerd in de machtsrelaties - voorkomt dat staten zullen streven naar vernietiging van landen of beschavingen. Staten beoordelen elkaars politiek namelijk aan de hand van het eigenbelang. Als zij dit doen, kunnen ze een buitenlands beleid voeren, dat de belangen van andere staten respecteert én het eigenbelang bevordert.
Een veronderstelling hierbij is dat het sleutelbegrip “eigenbelang” universele kracht heeft. Dit impliceert niet dat de betekenis hiervan voor altijd is vastgelegd. De invulling van het begrip is afhankelijk van de periode van de geschiedenis of afhankelijk van de politieke en culturele context, waarin het begrip wordt geformuleerd.
Ook de inhoud van het begrip “macht” en de manier waarop het begrip wordt gebruikt, is afhankelijk van de politieke en culturele omgeving. Macht wordt door de realisten gemeten in termen van onder meer geografische ligging, zelfvoorziening, aantal inwoners, industriële capaciteit en in het bijzonder het militaire vermogen. Daarnaast spelen ook elementen als de kwaliteit van het buitenlands beleid een belangrijke rol. Kleine landen kunnen de afwezigheid van sommige pijlers (bijv. betrekkelijk gering aantal soldaten) compenseren door de aanwezigheid van kwalitatieve componenten, zoals de nationale moraal, het nationale karakter of de kwaliteiten van politieke en militaire leiders. De nationale moraal is de mate van vastberadenheid, waarmee de publieke opinie in een land het buitenlands beleid van haar regering steunt.
Ter verduidelijking enkele wat minder bekende maar niet onbelangrijke voorbeelden: het actieve optreden van de Belgische koningen Leopold I en Leopold II in de Belgische buitenlandse politiek gaf een klein land als België meer invloed in de internationale politiek dan dat men op basis van bijv. het aantal inwoners of militaire capaciteit zou verwachten. Een ander bekend voorbeeld van België is de invloed van Henry Spaak, de minister van Buitenlandse Zaken in de jaren vijftig van de vorige eeuw. Hij zette zijn stempel op de totstandkoming van de EEG. Ook de macht van de staat Israël in het Midden-Oosten moet hier vermeld worden. Denk aan de grote invloed van de premiers als Golda Meïr en Menahem Begin.
 
Meten van macht
 
De mate van macht wordt gemeten in een samenspel van de aanwezigheid van de verschillende bovengenoemde pijlers. Men moet waken voor het teveel benadrukken van één van deze pijlers. Ik denk bijvoorbeeld aan geopolitici zoals Sir Halford Mackinder. In zijn boek “Democratic Ideals and Reality” benadrukte hij in 1919 dat ruimte een essentiële voorwaarde voor macht is. In de wereldgeschiedenis bespeurde hij dat mensen steeds grondgebied probeerden te veroveren. Voor Mackinder had vooral de ruimte in het Euro-aziatische “Heartland” een bijzondere betekenis. Het Heartland strekte zich dan uit van de Russische rivier de Wolga tot de Yangtze in China en van de Himalaya tot de Noordelijke IJszee. Mackinder vond zijn aanhangers ook onder de Duitsers. Zo maakte generaal Haushofer onder het Nazi-regime de “Lebensraum”-gedachte een ideologisch onderdeel van het nazisme met alle gevolgen van dien.
 
Een andere valkuil is het benadrukken van de militaire kracht in de vorm van militarisme. De macht wordt bijna uitsluitend gemeten aan de militaire sterkte: het grootste leger, de grootste marine, de luchtmacht met het meeste aantal vliegtuigen in de wereld worden dan de grootste symbolen van nationale macht. In de Verenigde Staten bestaat een tendens om de technologische aspecten van de militaire voorbereidingen (snelheid en bereik van wapensystemen) te over-accentueren. De recente Amerikaanse invasie van Irak onderstreepte dit beeld nog eens. Toch is met militaire veroveringen de macht nog niet gevestigd. De vergeefse pogingen van de stadstaat Sparta in de Griekse oudheid en – wat minder ver terug in de wereldgeschiedenis - het militarisme onder keizer Napoleon, Duitsland en Japan geven aan dat alleen de aanwezigheid van militair vermogen te weinig draagvlak creëert om een machtsbasis te handhaven.
 
Beperken van macht
 
Sinds de vorming van het moderne statenstelsel in de 15e eeuw heeft geen enkel land voor lange tijd zijn wil kunnen opleggen aan de rest van de wereld. Dat gold voor Spanje en Portugal, voor Engeland en dat gold ook voor de macht van de Sovjet-Unie.
De macht van staten kent namelijk haar beperkingen. Een belangrijke inperking is de machtsbalans (‘balance of power’). In het Europese statensysteem is deze beperking eeuwenlang toegepast: regeringen sluiten met andere staten allianties om een bepaald machtsevenwicht te creëren.
Aan de ‘balance of power’ kleven nadelen. Zo is het afhankelijk van het aantal spelers. In Europa zien we in de loop der eeuwen het aantal actoren verminderen: na de Dertigjarige oorlog (1618-1648) was het aantal staatjes in het Duitse rijk van 900 tot circa 350 verminderd. Toen de Duitse confederatie in 1815 werd opgericht, werd dit aantal slechts 36. Verder leidde de unificatie van Italië in 1859 tot de opheffing van zeven staten. De stichting van de Duitse eenheidsstaat in 1870 hief 24 staten op. Met deze vermindering van het aantal spelers werd geleidelijk de structuur van het internationale systeem veranderd. Van een multipolair systeem (met vele staten) ontstond tot eind van de jaren 80 van vorige eeuw een bipolair systeem: de Verenigde Staten met haar geallieerden vs. de Sovjet-Unie met haar bondgenoten.
Met deze transformatie verdween ook het verschijnsel van “the holder of the balance”; dat was de staat die een wippositie innam. Bekende voorbeelden waren: Venetië in de 16e eeuw en Groot-Brittannië sinds koning Hendrik VIII (1491–1547). Engeland koos voor deze grondslag, omdat zoals Sir Winston Churchill het in 1936 zei: “Vierhonderd jaren buitenlands beleid van Engeland gericht was tegen de sterkste, meest agressieve macht of Alliantie op het Europese Continent en met name om te voorkomen dat de Lage Landen (België en Nederland) zouden vallen in handen van zo’n macht”.
 
Een tweede inperking van de macht van staten is het volkenrecht. Vele realisten menen dat het internationale recht geen metafysische oorsprong heeft, maar bestaat uit een aantal regels tussen staten waar zij een gemeenschappelijk eigenbelang bij hebben. Tot deze positivisten behoren gezaghebbende juristen als de Nederlander Cornelius van Bynkershoek (1673-1743). Te denken valt hierbij aan: het Zeerechtverdrag en het recht op immuniteit van buitenlandse diplomaten.
Een andere Nederlander Hugo de Groot (1583-1645) en de Spaanse volkenrechtgeleerden Vitoria (1480-1546) en Suárez (1548-1617) behoorden tot de aanhangers van het natuurrecht. Zij zagen het volkenrecht als een afgeleide van het metafysisch denken. Daarnaast is de importantie van het internationale recht de vorige eeuw toegenomen door de groeiende aandacht voor mensenrechten, hetgeen resulteerde in declaraties en internationale verdragen.1
 
Het internationale recht werkt optimaal als het een bindende werking voor alle staten heeft. Het belangrijkste middel hiertoe is het sluiten van internationale verdragen. Het Verdragenrecht is gecodificeerd in het Verdrag van Wenen van 1969. Hierin staat dat Verdragen alleen bindend zijn voor de ondertekenaars (artikel 11). De ondertekenaars kunnen ook een voorbehoud maken ten aanzien van sommige bepalingen van het gesigneerde Verdrag (artikel 2). Een en ander geeft aan dat staten soeverein zijn in het al of niet toetreden tot een internationaal verdrag.
Zoals gezegd werkt het internationaal recht optimaal als het bindend en afdwingbaar voor alle staten is. Erkend moet worden dat niet het geval is. Zo hebben landen als Pakistan en India het Non-proliferatieverdrag tegen kernwapens nog steeds niet ondertekend. Anderzijds zien we in Europa dat staten door toetreding tot organisaties als de Raad van Europa en de Europese Unie hun nationale rechtsstelsel en rechtsopvattingen bindend willen laten toetsen aan internationale rechtsprincipes.
De afdwingbaarheid van verdragen lijdt in de praktijk tot problemen. De bekende Zwitserse volkenrechtgeleerde Emmerich de Vattel vond belangrijk dat er ook garanties werden afgegeven voor de naleving van Verdragen.2 Dat is in de 19e en 20e eeuw op verschillende manieren gebeurd. In de eerste plaats door groepen landen. Zo garandeerden in 1831 en 1939 Groot-Brittannie, Frankrijk Oostenrijk-Hongarije, Pruisen en Rusland de neutraliteit van België.
Een andere vorm van afdwingbaarheid is dat van collectieve veiligheid . De “Heilige Alliantie” van Engeland, Oostenrijk-Hongarije, Pruisen en Rusland is een variant op deze vorm. In het Verdrag van Chaumont (maart 1814) besloten de landen tot wederzijdse militaire bijstand indien één van hen opnieuw door Frankrijk zou worden aangevallen. De Volkenbond is een tweede voorbeeld van collectieve veiligheid, die helaas niet effectief is gebleken. Beter gaat het tot nu toe met de Verenigde Naties, met name de Veiligheidsraad.
 
Waar zit de macht, nu en straks?
 
Waar ligt nu het zwaartepunt van de machtsverhoudingen? Met de politieke realisten ben ik het eens dat de staat de belangrijkste actor is en zal blijven3, hoewel vooral in Europa de macht is ingeperkt. Dan denk ik aan de rechtsbevoegdheid van de EU-lidstaten. Maar zoals aangegeven bestaat macht uit verschillenden componenten. Economisch zullen de EU en internationale bedrijven hoog scoren, maar ten aanzien van de factor defensie scoren ze weer laag. Dit laatste geldt ook voor de Verenigde Naties en de Veiligheidsraad. Zo bestaat er nog steeds geen permanente, snel inzetbare VN-brigade (”rapid reaction force”), waarvan de vroegere minister van Buitenlandse Zaken Hans Van Mierlo een groot voorstander was. Het zijn soevereine staten, die het groene licht geven voor het sturen van hun soldaten naar VN-operaties.
Als men nu de factoren waaruit macht bestaat tussen staten met elkaar vergelijkt dan springen de Verenigde Staten er uit. Men spreekt op dit moment wel van een Pax Americana. Toch zal deze overheersing tijdelijk zijn. Het zwaartepunt van de machtsverhoudingen zal over een aantal jaren meer van het Westen naar het Oosten opschuiven. China, India en Japan zijn de actoren die geleidelijk machtiger worden. Vooral China. De Chinese economie groeit jaarlijks met 9%. Deze groei heeft weer zijn positieve uitwerking op de Japanse economie. Naar verwachting zal de Chinese economie in 2010 aanzienlijk groter zijn dat de Duitse economie. In 2020 zou ze zelfs de Japanse economie kunnen overtroeven. Ook de Indiase economie groeit circa 8% per jaar.4 Uit deze economische groei kunnen de defensie-uitgaven worden betaald. China en India hebben elk nog een conflict (China met Taiwan en India met Pakistan over Kasjmir) en onderling hebben zij nog geen definitieve landsgrens vastgesteld. Verder zijn beide landen kernmachten.
De vraag doet zich hier voor in hoeverre de macht van deze Aziatische staten zich door het internationale recht laat inbinden. Hoewel China en India mensenrechtenverdragen (Bupo-verdrag, Verdrag ter bescherming de rechten van het kind) hebben ondertekend, blijkt uit de praktijk dat ze zich daar niet aan houden. Vrijheid van godsdienst is in China nog niet aanwezig, terwijl in India (en China) kinderarbeid nog welig tiert. Verder heeft India sommige verdragen niet ondertekend, zoals het Non-proliferatieverdrag inzake kernwapens (NPV).
 
In Azië zou een zelfde structuur als het Europese het statenstelsel kunnen ontstaan: allianties die een machtsevenwicht creëren tussen deze Aziatische staten. Interessant is dat ‘the holder van the balance’ in dit Heartland wel eens de Verenigde Staten kunnen worden. Dit land heeft zich inmiddels toegaan verschaft tot het Heartland door middel van militaire bases in Kirgizië, Afghanistan en andere GOS-staten. Door deze mogelijkheid ten aanzien van China kunnen de Amerikanen ook een containment-politiek voeren.
 
Kortom, de nationale staat is en blijft de belangrijkste actor, vooral omdat zij machtsmiddelen hebben die internationale organisaties en multinationals niet hebben. De staat heeft het vermogen de samenleving te ordenen en te besturen. De rol van de nationale staat is wel aan het veranderen, maar zal niet verdwijnen.
 
Beoordeling politiek-realisme
 
Zoals gezegd heb ik het politiek-realisme als analystisch toetsingskader gebruikt. Dat betekent niet dat ik met deze stroming instem. Zeker: er zitten goede elementen die vanuit een christelijke visie kunnen worden gebruikt. Ik denk aan het uitgangspunt dat de mens zondig is en macht zoekt. Ook het zoeken naar mechanismen om het streven naar macht in te perken verdient waardering. Toch kunnen we ons niet blindstaren op machtsverhoudingen tussen staten. Macht is geen doel op zich.
De internationale ordening bestaat niet in onderlinge machtsverhoudingen of vervlechtingen maar in de gemeenschappelijke eerbiediging van het recht. Ik ben het ook niet eens met de opvatting van realisten die menen dat het internationale recht geen metafysische oorsprong heeft. Vanuit de Bijbel weten we dat in deze gebroken wereld er Één is die regeert, namelijk de Koning der Koningen. Het gaat in de bijbelse visie bovendien niet om macht, maar om recht en gerechtigheid. Wat betekent dat concreet? Kort gezegd: macht en recht houden elkaar in de (westerse) natiestaten in evenwicht (‘trias politica’).
In andere delen van de wereld zien we onbalans: macht heerst over het recht. Dat gebeurt in ‘failing states’ en/of in staten waar een politieke partij of persoon lange tijd de dienst uitmaakt. Het is gemakkelijker gezegd dan gedaan, maar het lijkt me goed dat beleidsmatig hoog ingezet wordt op structurele hulp aan de ‘failing states’. Bovendien is het gewenst de controlemechanismen van het Bupoverdrag (het verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten) worden versterkt. Europa kent via de Raad van Europa het Europese Hof van Justitie, de OVSE kent een dergelijk Hof helaas niet. Het zou wenselijk zijn dat de OVSE zo’n hof krijgt. Er zijn echter nog meer regionale organisaties in met name Azië: zoals de ASEAN (de Associatie van Zuidoost-Aziatische landen die wordt gevormd door de landen Brunei, Indonesië, Maleisië, de Filippijnen, Singapore, Thailand, Vietnam, Laos en Birma) en de SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) bestaande uit India, Pakistan, Bangladesh, Sri Lanka, Nepal, Boetan, Malediven). Een onafhankelijk hof zou ook in deze regio’s het recht en gerechtigheid en het inkaderen van macht aanmerkelijk kunnen bevorderen.
 
Noten:

1. Bijv. De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (1948), VN-verdragen inzake burgerlijke en politieke rechten en inzake economische, sociale en culturele rechten (1966). Men kan ook denken aan de Geneefse Verdragen inzake het Oorlogsrecht (1950) en Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide (1951).
2. Zie Emmerich de Vattel, The Law of Nations, Washington: Canergie Institution (1916).
3. Robert Kaplan is in zijn boek “The Ends of the Earth” minder positief. Schaarste, misdaad, overbevolking, epidemieën en een terugkeer naar stammencultuur leiden volgens hem in veel Derde-Wereldlanden, samen met de krachten van globalisering, tot uitholling van de overheidsmacht en het sociale cohesie in deze landen.
4. A global power shift in the making, is the United States ready? Door James F. Hoge, Jr. in Foreign Affairs juli/augustus 2004

Door Willem Schneider

Gepubliceerd in DenkWijzer 2004, 4

« Terug

Reacties op 'Internationale machtsverhoudingen'

Geen berichten gevonden

Log in om te kunnen reageren op nieuwsberichten.

Nieuwsarchief > 2004

december

november

oktober

september

augustus

juli

juni

mei

april

maart

februari

januari