Inzet van fondsen door de overheid
Steeds vaker gebruiken de rijksoverheid en decentrale overheden revolverende fondsen in plaats van subsidies om projecten te financieren waarmee een publiek belang wordt gediend. Ik hoop niet dat we daarmee teruggaan naar 1822 toen Koning Willem I een fonds oprichtte waarmee hij kanalen kon aanleggen en industrie kon stimuleren, en de uitgaven buiten de invloedssfeer van het parlement kon houden.
Hij wilde dat dit fondskapitaal zou renderen en de staatsschuld zou doen afnemen, maar toen dit zogenaamde Amortisatiesyndicaat in 1840 werd opgeheven, bleek het 113 miljoen gulden aan de staatsschuld te hebben toegevoegd.
Voordelen
Er zitten grote voordelen aan dit financieringsinstrument. Een euro kan namelijk diverse malen worden uitgegeven, als het uitgeleende geld na afbetaling weer terugkeert in het fonds. Zo kunnen meerdere projecten worden gefinancierd voor hetzelfde geld. Dit kan leiden tot een grotere bloei van de samenleving. Een ander voordeel is de samenwerking met private partijen en de hefboomwerking die wordt gecreëerd als de overheid investeert, waardoor het vertrouwen van marktpartijen wordt versterkt en ook privaat geld kan worden aangetrokken. Daarnaast kan de overheid gebruikmaken van expertise in de markt om een fonds te beheren en het geld zo te verstrekken dat maatschappelijke doelen effectief en efficiënt kunnen worden bereikt. Eindbegunstigden moeten een positieve businesscase hebben, omdat ze geacht worden de lening terug te betalen, waardoor de financiering van hun project meer dan bij traditionele subsidies tot levensvatbare projecten zou kunnen leiden. Uit een aantal evaluaties blijkt ook dat dit financieringsinstrument grote toegevoegde waarde kan hebben voor onder meer het oplossen van ‘wicked problems’ die zonder deze fondsen niet opgelost zouden kunnen worden.
Controlerende taak volksvertegenwoordigers
Maar er zijn ook voordelen voor fondsbeheerders die voor ons als volksvertegenwoordigers nadelen zijn. Omdat het fonds vaak een privaatrechtelijke rechtspersoon is en niet kwalificeert als bestuursorgaan, staat het fonds op afstand van de overheid en hoeft zich niet te houden aan (het subsidiekader van) de Awb (Algemene Wet Bestuursrecht). Dit is positief voor deze fondsen, omdat zij dan minder ‘last’ hebben van volksvertegenwoordigers of politieke bestuurders die beleidswijzigingen willen aanbrengen, of rekenkamers of journalisten die een onderzoek willen uitvoeren, of burgers en bedrijven die bezwaarprocedures willen aanspannen of WOO-verzoeken zouden willen doen. Zij zijn ook niet gebonden zijn aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals onpartijdigheid, een zorgvuldige voorbereiding en motivering van toe- of afwijzingen. Daardoor kunnen zij hun taken snel en doeltreffend uitvoeren. Op basis van jurisprudentie kunnen sommige fondsen wel worden gekwalificeerd als een bestuursorgaan, omdat ze zo zijn vormgegeven en zich zo gedragen, maar om dat te voorkomen kan er bij de oprichting een hoger percentage privaat kapitaal aan worden toegevoegd, zodat het fonds zich kan onttrekken aan de verplichtingen die rusten op een bestuursorgaan.
Dit is niet goed voor de rechtsbescherming van burgers en bedrijven, maar zeker ook niet goed voor het budgetrecht en de controlerende taak van volksvertegenwoordigers, die daardoor minder goed zicht hebben op hetgeen zich bij de fondsen afspeelt en minder goed kunnen bijsturen. De besteding van teruggekomen gelden in een fonds lopen niet via de normale begrotingsprocedures en onderbesteding kan onderbelicht blijven. Bij onderuitputting kan het geld binnen het ministerie worden besteed en vloeit het niet terug naar de algemene middelen. Ook kunnen fondsen worden opgericht die andere fondsen financieren, zonder dat er een voorhangprocedure hoeft te worden toegepast (dat is wel verplicht als het Rijk risicokapitaal verstrekt van ten minste 5 miljoen euro).
Sommige fondsen worden gevoed door publiek kapitaal van rijksoverheid en decentrale overheden. Maar bij een staatsdeelname van minder 51% mag de Algemene Rekenkamer geen onderzoek instellen. Kan de minister toezeggen dat elk fonds in elk geval op één overheidsniveau door de rekenkamer aan een onderzoek kan worden onderworpen, waarbij ook onderzoek gedaan mag worden bij de eindgebruikers, net als bij de Europese Rekenkamer? Sommige decentrale overheden kiezen ervoor om aan fondsen publiekrechtelijke normen op te leggen (de subsidietitel van de Awb toe te passen), zoals de Wnt en de Wob. Is de minister bereid om revolverende fondsen die (deels) met publiek geld worden gefinancierd te kwalificeren als bestuursorgaan of hen publiekrechtelijke normen op te leggen?
Spanning tussen overheid en private partijen
Daarnaast zijn er meer nadelen: als de revolvabiliteit lager is dan 100%, als de fondsmanagers zich niets aantrekken van de Wet Normering Topinkomens, als er geen rekening wordt gehouden met beheerkosten, rentekosten en inflatie, neemt het vermogen van het fonds af of moet de overheid jaarlijks geld toevoegen aan het fonds. Is de minister bereid om de beheerkosten, rentelasten en de effecten van inflatie zichtbaar te maken bij de instelling en evaluatie van revolverende fondsen?
Er is vaak geen exitstrategie, waardoor het niet duidelijk is wanneer en of de staatslening zal worden afbetaald en het geïnvesteerde kapitaal weer zal terugvloeien naar de rijksbegroting. Het geld dat is geïnvesteerd in het fonds is sowieso niet beschikbaar voor andere aanwendingen binnen de portefeuilles van de betrokken ministers.
Bovendien is er sprake van een inherente spanning tussen revolveerbaarheid en additionaliteit: tussen de wens om de revolvabiliteit te verhogen en de wens om maatschappelijke doelen te bereiken die vanwege marktfalen niet zonder zo’n fonds bereikt zouden kunnen worden. Hoe beter de leningen terugbetaald kunnen worden, hoe minder noodzakelijk ingrijpen middels een fonds was. Bovendien blijkt uit een aantal evaluaties van revolverende fondsen dat de private partijen die aan het fonds deelnemen de krenten uit de pap financieren, de projecten waarbij er weinig risico is dat de lening niet geheel terugbetaald zal worden. Maar dat zijn juist de projecten die eigenlijk niet gefinancierd zouden moeten worden uit zo’n fonds, omdat er dan geen sprake is van marktfalen en het fonds dus marktverstorend werkt. Soms verstrekken de overheden garanties of achtergestelde leningen, waardoor het risico bij private partijen wordt weggehaald. Of wordt de overheidsbijdrage gezien als eigen vermogen van het fonds en de bijdrage van private partijen als vreemd vermogen. Als er dan verlies wordt geleden, draaien de private partijen hier niet voor op, maar kan het verlies worden afgewenteld op de overheid of het eigen vermogen. Uit de evaluatie van de regering van het Nationaal Energiebespaarfonds bleek deze spanning tussen publieke en private financiers niet, maar wel uit het onderzoek van de Rekenkamer. Het onderzoek van de Rekenkamer liet zien dat private partijen wel krediet hadden toegezegd, maar geen leningen hoefden te verstrekken (die werden betaald met de rijksbijdrage), geen risico hoefden te lopen en toch van het rijk alsnog 2,6 miljoen euro kregen als committeringsfee. In de publiek-private samenwerking is dus op allerlei vlakken sprake van een spanning tussen de maatschappelijke doelstellingen van de overheid en de financiële doelstellingen van private partijen. Kan de minister toezeggen dat de verdeling van financiële risico’s tussen de overheid en private partijen in de evaluaties die aan het parlement worden gestuurd beter zichtbaar zal zijn?
Gevolgen voor EMU-saldo
Tenslotte vraag ik me af wat de invloed is van de kapitaalstortingen in het fonds op het EMU-saldo. Voor decentrale overheden is het fijn om overgebleven middelen weg te zetten in een fonds, omdat ze het anders via het ‘schatkistbankieren’ moeten uitzetten bij het Rijk. Voor alle portefeuillehouders is het natuurlijk fijn als onderuitputting niet leidt tot het verplicht laten afvloeien van gelden naar algemene middelen, maar hen de kans geeft om de middelen binnen de eigen portefeuille te houden. Maar wat is de invloed van het afgeven van leningen of kapitaalstortingen door het Rijk op het EMU-saldo? Wordt dit gezien als een lening die zal worden terugbetaald of als een kapitaalstorting waarvan terugbetaling niet zeker is? Ik heb begrepen dat de stortingen in een fonds worden gezien als uitgave, waardoor de instelling van een fonds wel invloed heeft op het EMU-saldo, maar dat de uitgaven en inkomsten binnen het fonds geen invloed hebben op het EMU-saldo, zolang dit fonds niet wordt gezien als bestuursorgaan. Betekent dit ook dat er geen terugbetaling wordt verwacht en dat er geen sprake is van een lening? En als het fonds wordt opgeheven en er weer geld terugstroomt naar de overheid, wordt dit ingeboekt als baten, wat wel invloed heeft op het EMU-saldo? In hoeverre wordt de keuze voor het financieringsinstrument van een revolverend fonds beïnvloed door de wens om het EMU-Saldo te beheersen?
Toetsingskader
Het Europees Parlement heeft wel een toetsingskader en wordt jaarlijks geïnformeerd over revolverende fondsen, o.a. over de waarde van de beleggingen, het beoogde en het bereikte hefboomeffect, de realisatie van doelstellingen, etc. En ook de provincies Drenthe, Groningen en Zuid-Holland en de stad Den Haag hebben ondertussen kaders of handreikingen voor revolverende fondsen.
De Algemene Rekenkamer heeft diverse malen de aanbeveling gedaan aan het Ministerie van Financiën om ook een apart juridisch kader in te stellen voor revolverende fondsen. Maar het Ministerie van Financiën heeft tot nu toe geen apart juridisch kader willen opstellen omdat het Integraal Afwegingskader voldoende zou moeten zijn. Ook heeft de Algemene Rekenkamer aanbevolen om het budgetrecht van het parlement en de verantwoording naar het parlement te verbeteren en in het toetsingskader te onderbouwen wat de verwachte kosteneffectiviteit is van het instrument t.o.v. een subsidie, garantstelling of andere financieringsinstrumenten. Daarnaast wil de Rekenkamer meer toetsbare SMART+C maatschappelijke doelstellingen omdat het anders onduidelijk blijft of de beoogde doelstellingen zijn gehaald. En tenslotte zou bij elk fonds duidelijk moeten zijn wat de exitstrategie is. Gaat de minister deze aanbevelingen van de Rekenkamer overnemen?
