Peter Ester: 'Bij fraude ook aan preventie doen'

EsterPeterPicturedinsdag 25 september 2012 15:44

Spreektekst van ChristenUnie-senator Peter Ester bij het debat over wetsvoorstel 33 207: Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving op 25 september 2012

Meneer de voorzitter, Ons sociaalzekerheidsstelsel is gebaseerd op solidariteit. Dit waardenprincipe is een groot goed. Het vormt de kern van ons bouwwerk van collectieve voorzieningen. De sociale zekerheid in ons land is een verworvenheid waar we terecht trots op zijn. Maar het schept ook verplichtingen. Misbruik van voorzieningen kan niet getolereerd worden. Het ondermijnt de solidariteitsgedachte. Uitkeringsfraude is niet toelaatbaar. Dat is de andere kant van de waardenmedaille en die mag niet veronachtzaamd worden. Mijn fractie hoeft dan ook niet overtuigd te worden van het nut en de noodzaak van een transparant en effectief sanctiebeleid. Het laat zich goed verbinden met onze visie op mens en maatschappij waarin het goede en het kwade in permanente strijd verwikkeld zijn. Maar bij deze visie hoort evenzeer het uitgangspunt dat alles in het werk moet worden gesteld om misbruik te voorkomen. Sanctiebeleid en preventiebeleid moeten hand in hand gaan.

De ontkoppeling van beide beleidsparadigma’s leidt tot een onnodig geharnast debat over rechten en plichten in ons sociaal stelsel. Sanctiebeleid zonder preventiebeleid leidt vaak tot spierballenretoriek en preventiebeleid zonder sanctiebeleid geeft ook een vertekening van de weerbarstige werkelijkheid. Beide paradigma’s laten zich moeiteloos herkennen in het dikwijls gepolariseerde politieke discours rond misbruik en fraude van ons sociaal stelsel. Mijn fractie zoekt haar inspiratie vooral in een nuchtere koppeling van beide beleidspremisses: bestraf de zondaar maar begeleidt hem ook naar de goede weg. Deze inzet is, MdV, een goede opstap naar een inhoudelijke weging van het voorliggende wetsvoorstel. De verhouding tussen preventie en sanctie is daarbij een richtinggevend beoordelingscriterium.

Ik ga in mijn betoog allereerst in op de empirische onderbouwing van het wetsvoorstel. Vervolgens beoordeel ik het voorstel op het preventief gehalte en bezie de effecten van sanctieaanscherping voor gezinnen en kinderen die met acute schuldenaccumulatie te maken hebben. De rol van gemeenten en uitvoeringsorganen komt daarna aan bod. Dan een korte opmerking over bedrijfsfraude. Ik sluit mijn bijdrage af met een pleidooi voor een gedegen evaluatie van de werking van de wet.

De omgevingsanalyse van het wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel is een uitwerking van het Regeerakkoord met een budgettaire doelstelling van € 180 miljoen. Via fraudebestrijding, zo is de gedachte, daalt de fraudeschade. Op dit moment worden in ons land per jaar een kleine 7 miljoen uitkeringen, AOW-pensioenen en kinderbijslagen verstrekt. In 1% van de gevallen wordt fraude vastgesteld. Dat gaat dan om een bedrag van ongeveer € 120 miljoen. Het betreft dan vooral de WWB en de WB en veel minder de AOW. Het wordt uit de omgevingsanalyse van het wetsvoorstel niet duidelijk of het aantal uitkeringsfraudeurs een gestaag stijgende lijn vertoont in de afgelopen jaren die een ferme herziening van het beleid vereist. Overigens, en daarover geen misverstand, 1% fraude klinkt als weinig, maar op 7 miljoen uitkeringen is het aantal in absolute zin (meer dan 70.000 gevallen) substantieel. Maar een meer gedegen analyse is hier echt nodig. Op dit punt is de Memorie van Toelichting ontoereikend. Ik wil de Staatssecretaris dan ook vragen om ons deelgenoot te maken van de trends die hij waarneemt wat betreft het aantal fraudeurs en het aantal fraudegevallen, ook waar het gaat om recidive . Een dergelijke zorgvuldige analyse komt de beoordeling van het wetsvoorstel zeer ten goede.

Inzet van het beleid is om door middel van hogere boetes en een hogere pakkans de uitkeringsfraude te verminderen. Onder de huidige beleidscondities bedraagt de boete ruwweg 10% van het fraudebedrag. In het nieuwe beleid stijgt de boete naar 100%; bij recidive zelfs naar 150%. Dat zijn bepaald forse verhogingen. De Staatssecretaris verwacht daarvan een afschrikwekkende en preventieve werking. Nu weten we uit criminologisch onderzoek dat het opleggen van sancties alleen onvoldoende is om ongewenst gedrag tegen te gaan. Het verhogen van de pakkans – of meer precies: de gepercipieerde pakkans - is een onmisbare schakel in dit proces. En op dit punt laat de Memorie van Toelichting ons wat in de steek. De Raad voor de Rechtspraak wees daar ook al op. Mijn fractie beseft zeer wel dat het kwantificeren van deze pakkans een moeilijke kwestie is. Het gaat immers om gedragseffecten. Toch presenteert de Staatssecretaris een raming die uitkomt op een besparing op de sociale zekerheid van € 140 miljoen; waarvan € 80 miljoen aan directe effecten en € 60 miljoen aan gedragseffecten. Uit de toelichting blijkt dat deze raming op plausibiliteit is getoetst door het CPB. Cijfers ontbreken evenwel. De raming vermag dan ook niet te overtuigen. Sommige rekenmeesters zullen zeggen dat de prognose boterzacht is.

Daarbij komt dat het verhogen van de pakkans ook een functie is van het handhavingsinstrumentarium. En dat betekent meer menskracht om een positieve incassoratio te realiseren. Daarbij moet de causaliteitsvraag aan de orde komen. Is fraude nu het gevolg van onvoldoende handhaving of vereist toenemende fraude meer handhaving? De Raad van State mengde zich ook in dit debat. Mijn fractie wil de Staatssecretaris dan ook verzoeken zijn beleid nader te motiveren wat betreft de verhoging van de pakkans in combinatie met een steviger inzet op handhaving. Waarin gaat het beleid op deze punten nu precies verschillen van het huidige beleid? Heeft de Staatssecretaris ook naar ervaringen in andere landen gekeken? Heeft de Staatssecretaris ook criminologen geconsulteerd? Waarop baseert hij zijn assumptie dat recidive door het nieuwe beleid nauwelijks meer zal voorkomen? Hoeveel vorderingen staan er onder het huidige beleid nog open? In het debat in de Tweede Kamer werd een bedrag van € 500 miljoen genoemd. Is dit bedrag correct? De uitvoeringskosten, ten slotte, van het nieuwe sanctiebeleid zullen worden gedekt binnen de SZW-begroting. Hoe denkt de Staatssecretaris dit te doen?

 

Noodzaak preventief beleid

MdV, zoals ik aangaf in mijn introductie beoordeelt mijn fractie het voorliggende wetsvoorstel mede op de wijze waarop sanctieaanscherping verbonden is met preventief beleid. Men kan natuurlijk argumenteren dat van het aanscherpen van het sanctiebeleid op zich al een preventieve werking uitgaat, maar dat is hier niet mijn punt. Het gaat mij om de categorie overtreders die fraudeert vanwege schuldenaccumulatie, psychische problemen, medische problemen, of die anderszins in de problemen zijn geraakt. Deze mensen hebben in een eerder stadium vooral behoefte aan schuldhulpverlening, aan schuldensanering op maat, aan psychosociale begeleiding en aan butgetteringsbijstand. Fraude is dan het eind van de ontsporingsketen. Er hoeven in de huidige sociaaleconomische situatie maar een paar dingen tegelijkertijd mis te gaan met je baan, je huis, je gezondheid en je huwelijk en je kunt in forse financiële problemen geraken. Mensen kunnen dan zelfs uit het vangnet van de bijstand vallen. Met alle gevolgen voor henzelf en hun gezin. Toegesneden hulp is voor deze categorie overtreders een meer aangewezen weg dan sanctieverzwaring. De hypothese daarbij is dat hoe meer we aan de voorkant van het schuldenprobleem investeren, des te minder het aan de achterkant tot misbruik van uitkeringen leidt. Straffen, zo leert ons de psychologie, heeft alleen zin als mensen gedragsalternatieven hebben. Ontbreken die dan treden reactantie-effecten op. Hier gaat het dus om een hele andere groep “zondaars”, dan uitkeringsfraudeurs die alleen vanwege financieel gewin willens en wetens en zonder scrupules de wet overtreden.

Het valt op dat de Memorie van Toelichting nauwelijks beleidsvoornemens biedt die het schuldenprobleem preventief willen aanpakken. Anders dan wat obligate zinnen over meer voorlichting rond het strengere sanctiebeleid. Er wordt vooral richting gemeenten gekeken. Mijn fractie wil de Staatssecretaris vragen zijn gedachten met de Senaat te delen over welke preventieve aanpak hem voor ogen staat en welke maatregelen hij hiervoor in petto heeft. Hoe ziet hij de koppeling tussen fraudebestrijdingsbeleid en preventief beleid? Ik wil hem ter inspiratie graag wijzen op het recente actieplan van de ChristenUnie rond de schuldenproblematiek waarin veel aandacht is voor preventie.

 

 

Gezinnen en kinderen

Mijn fractie, MdV, maakt zich zorgen om hoe het verscherpte sanctiebeleid zal uitpakken voor gezinsleden en kinderen in geval van uitkeringsfraude. Wij zijn bepaald ontevreden over het minieme aantal woorden dat daaraan gewijd wordt in de toelichting op het wetsvoorstel. Veel verder dan de intentie om onwenselijke gevolgen te voorkomen, komt de tekst niet. Vervolgens legt men dit op het bord van gemeenten en uitvoeringsorganen. Nu hoort het volgens mijn fractie ook op dat niveau. Maar juist gezien de forse centralisatiebeweging die de Staatssecretaris maakt rond het verzwaren van sancties, was het goed geweest indien hij een beschouwing had gewijd aan de knellende vraag hoe te voorkomen dat gezinnen en kinderen de dupe worden van acute financiële problematiek door incasso van hoge boetes. Het oplopen van betalingsachterstanden en van problematische schulden heeft onmiskenbaar invloed op de thuissituatie; op gezinnen en op kinderen. Armoedegrenzen komen dan snel in zicht. Dat kan tot ernstige situaties leiden. Bijvoorbeeld in het geval van hulpbehoevende kinderen. Natuurlijk zijn ouders verantwoordelijk voor hun gezin en voor hun kinderen, maar de overheid heeft ook een rol in het borgen van kindrechten. De overheid heeft zelfs een grondwettelijke zorgplicht. Ook internationale verdragen verplichten de overheid daartoe. Mijn fractie wil de Straatssecretaris verzoeken een korte beschouwing aan deze voor mijn fractie nijpende kwestie te wijden en daarbij in te gaan op de verantwoordelijkheid die hij hier voor zichzelf ziet weggelegd.

De rol van gemeenten

De gemeenten in ons land, MdV, hebben niet positief gereageerd op dit wetsvoorstel. Zij menen dat hun beleidsvrijheid wordt ingedamd. Hun tegenargument is dat zij veel dichter bij de uitvoeringspraktijk staan en veel beter kunnen beoordelen wat wijs beleid is in individuele gevallen. De Memorie van Toelichting werpt tegen dat de rechtsgelijkheid in het geding kan komen en dat het algemeen belang bij een harde fraudeaanpak is gediend. Dit overstijgt, aldus de Staatssecretaris, het belang van de individuele gemeente. Deze redenering, MdV, hapert op een aantal onderdelen. Zo staat het haaks op het vergaand gedecentraliseerde karakter van bijvoorbeeld de WWB, de Wet Werk en Bijstand. Het vergroot de afstand tussen kennis van praktijkgevallen en het sanctiebeleid. Het lijkt erop of de Staatssecretaris eigenlijk geen vertrouwen heeft in de wijze waarop gemeenten en uitvoeringsorganisaties tot dusver met fraudebestrijding omgaan.

Maar de vraag is natuurlijk of de bestuurlijke opschaling van het sanctiebeleid meer effect zal genereren. Waarom wijkt de Staatssecretaris juist wat dit dossier af van het kabinetsadagium “decentraal wat kan, centraal wat moet”? Kan de Staatssecretaris nog eens uitleggen waar deze neiging tot centralisatie vandaan komt en waarom hij van mening is dat dit de effectiviteit van het fraudebeleid zal verhogen? Heeft hij empirische gegevens waaruit blijkt dat er dusdanig grote verschillen tussen gemeenten bestaan in de uitvoering van sanctiebeleid dat vergaande centralisatie vereist is? Kunnen gemeenten in de ogen van de Staatssecretaris hun beleidsvrijheid eigenlijk niet aan?

Daarbij komt dat de centralisatie van het beleid juist op het punt van sanctietoepassing de nodige butsen vertoont. De mate van verwijtbaarheid (de hardheidsclausule) wordt bepaald op basis van beleidsregels en verordeningen. De Memorie van Toelichting maakt evenwel duidelijk dat de uitwerking van factoren en omstandigheden die leiden tot het predicaat “verminderde verwijtbaarheid” eerst te zijner tijd in een Boetebesluit Sociale Verzekeringswetten zullen worden vastgelegd. En wel in de vorm van een niet limitatieve lijst van criteria. Dit komt op mijn fractie niet over als daadkrachtig beleid. De vraag is natuurlijk waarom die criteria niet in het wetsvoorstel zijn vastgelegd. Kan de Staatssecretaris ook dit punt adresseren?

 

Bedrijfsfraude

MdV, we zouden het bijna vergeten maar het wetsvoorstel heeft niet alleen betrekking op uitkeringsfraude maar ook op het aanscherpen van het sanctiebeleid rond arbeidswetten en arbeidsregelingen. Ofwel: misbruik door bedrijven. Het gaat dan om zaken als slechte arbeidsomstandigheden, onderbetaling en illegaliteit. Stuk voor stuk ernstige overtredingen, zeker als er sprake is van recidive. Het sanctiebeleid wordt ook hier stevig aangescherpt. Meer dan stevig zelfs. Er worden forse boetes in het vooruitzicht gesteld. Na herhaalde overtredingen kan er zelfs toe worden overgegaan om de bedrijfswerkzaamheden stil te leggen.

Ook dit onderdeel van het wetsvoorstel roept onmiddellijk de vraag op wat er mis is met het huidige beleid en de huidige sanctiemogelijkheden. Kan de Staatssecretaris uitleggen wat er aan de nu geldende beleidsinstrumenten schort en waarom aanscherping nodig is? Over welke aantallen frauderende bedrijven hebben we het eigenlijk? Vertoont het aantal overtredingen een stijgende trend? Het valt op dat dit onderdeel van het wetsvoorstel cijfermatig nauwelijks is onderbouwd. Het is niet duidelijk dat er sprake is van een evidente sense-of-urgency die het noodzakelijk maakt zwaarder sanctiegeschut in stelling te brengen. Kan de Staatssecretaris mijn fractie nog eens overtuigend uit de doeken doen dat we hier te maken hebben met een fors maatschappelijk probleem die herijking van het sanctiebeleid vereist? Waarom voldoet het vigerende instrumentarium niet meer? Is er evidentie dat de handhaving niet langer adequaat is? De Raad van State stelde soortgelijke vragen.

De vraag naar urgentie geldt zeker in het geval van de meest vergaande sanctie: het stilleggen van het bedrijf. De Tweede Kamer heeft hier een hand in gehad via de motie Azmani en Van den Besselaar. De maximale duur van de stillegging bij herhaalde overtreding is bepaald op 3 maanden. Kan de Staatssecretaris aangeven wat er precies met “stillegging” bedoeld wordt en of dat voor alle bedrijfsactiviteiten geldt? Welke rol speelt ketenaansprakelijkheid in dit verband? Hoe om te gaan met onschuldige werknemers die het slachtoffer worden van het frauderende bedrijf? Ons komt voor dat een heldere en vooral operationele bepaling rond deze drastische sanctie node gemist wordt. En juist bij dit soort ernstige overtredingen mag er geen grijs gebied zijn.

Evaluatie

MdV, het is belangrijk dat dit wetsvoorstel grondig geëvalueerd gaat worden. Juist gezien de onzekerheden rond de werking van zwaardere sancties op frauduleus gedrag, de handhaafbaarheid en de effecten op de pakkans alsmede de inzet van preventief beleid, kan een toegespitste evaluatie zeer bruikbaar zijn. Ook als bijdrage aan het politiek en maatschappelijk debat over misbruik en sancties in ons sociaal stelsel. Het gaat mijn fractie dan zowel om de sociale zekerheid als om de arbeidsomstandigheden, ofwel om fraude door uitkeringsontvangers als om misbruik door bedrijven van het stelsel van arbeidswetten. Studies naar de effecten van sancties op misbruik van socialezekerheidsvoorzieningen zijn bepaald schaars. Het gaat dan niet alleen om het monitoren van trends, maar ook om het duiden en verklaren daarvan.

Het bevreemdt mijn fractie dan ook dat een evaluatiebepaling ontbreekt. In de Tweede Kamer is daar weliswaar met de Minister over gedebatteerd maar daar ging het vooral om de evaluatieperiode. Graag wil ik de Staatssecretaris vragen of hij ons verzoek kan honoreren om de werking van dit wetsvoorstel te evalueren. Dit verzoek behelst meer dan het monitoren van een aantal basisindicatoren. Het gaat mijn fractie om vragen als: is aanscherping van het sanctiebeleid een succesvol beleidsinstrument om frauduleus gedrag tegen te gaan? Is de pakkans daadwerkelijk gestegen? Heeft het nieuwe beleid een dempend effect op recidive? Voor welke groepen geldt dit wel en voor welke groepen niet? Welke effecten heeft het nieuwe beleid op gezinnen en kinderen in financiële crisissituaties? Welke kansen biedt preventief beleid? Wat zijn de ervaringen van gemeenten en uitkeringsorganisaties met de aanscherping van het sanctiebeleid? Hoe verhoudt centralisatie van het sanctiebeleid zich tot de beleidsvrijheid op decentraal niveau?

Dit zijn, MdV, wezenlijke vragen. Gefundeerde antwoorden op deze vragen zullen de kwaliteit van het debat over dit gevoelige onderwerp stellig ten goede komen. Daar is ook behoefte aan gezien de vaak gepolariseerde politieke stellingnames rond fraude en misbruik van sociale voorzieningen. Ik zie uit naar het antwoord van de Staatssecretaris.

MdV, ik sluit af. De ChristenUnie-fractie ziet het belang om misbruik van ons sociaal zekerheidstelsel slagvaardig aan te pakken. Fraude is uit den boze. Daarover geen misverstand. Wij vinden solidariteit te belangrijk om misbruik daarvan slap aan te pakken. Dat geldt voor burgers en dat geldt voor bedrijven. Wel hebben we, zoals ik uiteen gezet heb, een aantal principiële punten bij het voorstel. Dan gaat het om de veronderstelde effectiviteit van sanctieaanscherping, de rol van preventief beleid en hulpverlening, de gevolgen voor kinderen en gezinnen, de relatie tussen de landelijke overheid en de gemeenten en de evaluatie van het voorgenomen beleid van sanctieverzwaring.

We wachten de beantwoording van de Staatssecretaris graag af en zullen dan ons eindoordeel bepalen.

 

 

 

« Terug

Nieuwsarchief > 2012

december

november

oktober

september

augustus

juli

juni

mei

april

maart

februari

januari