Peter Ester: 'Aanbestedingsprocedures toegankelijker maken voor MKB'

EsterPeterPicturedinsdag 23 oktober 2012 22:15

Lees hier de bijdrage van ChristenUnie-senator Peter Ester aan het debat over de Aanbestedingswet, op dinsdag 23 oktober 2012.

MdV,

Er zijn weinig afzonderlijke wetsvoorstellen die een economische reikwijdte en financiële omvang kennen als de nieuwe Aanbestedingswet die we vandaag in dit Huis bespreken. De totale omvang van overheidsaanbestedingen in ons land beloopt een bedrag in de orde van grootte van maar liefst 60 miljard euro per jaar. Een fractie minder dan het bedrag dat gepaard gaat met onze uitgaven aan sociale zekerheid en de arbeidsmarkt. Zorgvuldige wetgeving is dan ook meer dan geboden. Zeker gezien het feit dat de voorganger van het huidige wetsvoorstel de eindstreep niet haalde in de Senaat in 2008.

Maar het is niet alleen een kwestie van de omvang van publieke middelen die zorgvuldige wetgeving vereist, ook het aanbestedingstraject zelf vraagt om een coherent, duidelijk en transparant wettelijk kader. De parlementaire enquête naar de bouwnijverheid onder voorzitterschap van collega Marijke Vos - al weer tien jaar geleden - heeft ons op dit punt stevige en nog steeds behartigenswaardige conclusies voorgehouden. De borging van het publieke belang is cruciaal bij de aanbesteding van overheidsopdrachten. Bij dit alles komt dat Europese wetgeving ons ook noopt tot aanscherping van aanbestedingsprocedures en het bewerkstellingen van een “level playing field”.

In dit licht bezien, onderschrijft mijn fractie de uitgangspunten van de nieuwe Aanbestedingswet van harte: transparante en effectieve inkoopprocedures, gelijkheid, toepassing van het proportionaliteitsbeginsel, en professionalisering en uniformering van de procedures. Dat zijn principes die het publieke belang schragen. Ook het feit dat de wet in zijn huidige uitwerking nadrukkelijk de belangen van het MKB recht wil doen, achten wij een cruciale verbetering. Het wordt het MKB terecht eenvoudiger gemaakt mee te dingen naar overheidsopdrachten. Dat is voor deze voor onze economie en arbeidsmarkt zo vitale sector van groot gewicht. Dat geldt evenzeer voor het terugdringen van de administratieve lasten en de verbeterde klachtenprocedure. Ook het feit dat de nieuwe Aanbestedingswet het expliciet mogelijk maakt om in de gunningsprocedure niet alleen te wegen naar prijs en kwaliteit maar ook innovatiekriteria en maatschappelijke en duurzaamheidsmaatstaven in het gunningsproces ruimte te bieden, raakt de kern van hoe mijn fractie over aanbesteding met gemeenschapsgelden denkt.

Mijn fractie heeft, MdV, de Aanbestedingswet dan ook primair vanuit deze beide gezichtspunten beoordeeld. Ten eerste: leidt de wet tot een verbetering van de inkoopprocedures in termen van transparantie, uniformering, proportionaliteit en effectiviteit? En ten tweede: geeft de nieuwe wet een krachtige positieve impuls aan een innovatief, sociaal en duurzaam inkoopbeleid van de overheid? Ik sluit mijn betoog af met een aantal kanttekeningen bij de evaluatie van de wet.

 

Voordat ik aan mijn inhoudelijke bijdrage begin, wil ik de Minister de vraag stellen hoe hij de relatie ziet tussen dit wetsvoorstel en een ander wetsvoorstel dat we vorige maand hier aannamen, namelijk het Initiatiefvoorstel Monasch, Bashir, Van Gent & Verhoeven inzake aanbestedingsvrijheid openbaar vervoer in de vier grote steden. In dat voorstel gaat het om het verlenen van een OV-concessie aan een vervoerder waarover deze steden zeggenschap uitoefenen zonder dat daartoe een aanbesteding is gehouden. Mijn fractie is benieuwd naar de visie van de Minister op de samenhang tussen beide wetsvoorstellen.

Verbetering aanbestedingsprocedures?

Ook is mijn fractie benieuwd hoe de Minister dit wetsvoorstel plaatst in het kader van de nieuwe Europese Aanbestedingsrichtlijnen die in de loop van 2013 geïmplementeerd zullen worden. Zadelen we de aanbestedingspraktijk niet met veel extra aanpassingen en herzieningen op?

Dan nu mijn inhoudelijk betoog. Ik begin met de eerste vraag: leidt deze nieuwe Aanbestedingswet tot een verbetering van inkoopprocedures? Passende spelregels voor publieke aanbestedingen moeten recht doen aan alle stakeholders die een belang hebben bij een opdracht. Zo verlangt een bedrijf duidelijke en voorspelbare regels zodat het een eerlijke kans maakt om mee te dingen naar een overheidsopdracht. Een aanbestedende dienst moet in de uitoefening van haar publieke taak kunnen werken binnen een transparant handelingskader maar zonder al te veel gedoe en zonder angst voor claims. En de burger vraagt om een effectieve en efficiënte besteding van publieke middelen. Hier gaat het om de zekerstelling van het publieke belang.

Daarbij komt dat de ene aanbesteding de andere niet is. Zowel de aard van het ingekochte product, dienst of werk als de omvang van de aanbestedingen verschillen. Een miljarden kostend infrastructureel project van Rijkswaterstaat vereist een andere aanbestedingsaanpak dan de aanschaf van twintig nieuwe bureaus door een kleine gemeente.

Kortom, MdV, aanbestedingsregels moeten recht doen aan alle belanghebbenden en leiden tot transparante en coherente aanbestedingen van producten, diensten en werken die naar aard en omvang zeer onderscheidend kunnen zijn. Dit is, al met al, geen gemakkelijke opgave. Dat geldt in het bijzonder voor overheidsaanbestedingen onder de Europese drempelwaarden. In de beoordeling van dit wetsvoorstel richt ik mij op deze aanbestedingen. Ik kijk hierbij naar de manier waarop de keuze voor een aanbestedingswijze wordt voorgeschreven, de rol van het proportionaliteitsbeginsel en of het wetsvoorstel de zo gewenste duidelijkheid over overheidsaanbestedingen schept voor zowel de ondernemers als de aanbestedende diensten. Ik begin met de manier waarop een aanbestedende dienst een aanbestedingswijze mag kiezen.

Aanbestedende diensten hebben bij opdrachten onder de Europese drempelwaarden de keuze uit verschillende aanbestedingswijzen: de nationale aanbesteding, de meervoudig onderhandse procedure en de enkelvoudige procedure. Op basis van objectieve criteria bepaalt een aanbestedende dienst de wijze van aanbesteden. De dienst moet deze keuze eventueel op verzoek van een ondernemer motiveren. Mijn fractie ziet een risico met enkelvoudige procedures: hoe weet een ondernemer dat er een voor hem interessante aanbesteding is geweest? Hoe wordt voorkomen dat een aanbestedende dienst een contract simpelweg verlengt, zonder dat andere marktpartijen hebben kunnen vaststellen dat dit op grond van objectieve criteria is gebeurd? Is hier sprake van een gelijk speelveld? Graag een antwoord van de Minister op dit potentieel heikele punt.

Daarnaast viel het mijn fractie op dat de voorschriften genoemd in paragraaf3.4 inde Gids Proportionaliteit objectieve criteria benoemen voor de keuze van de aanbestedingsprocedure. Echter, in antwoord op eerdere vragen van mijn fractie benadrukt de Minister dat het wetsvoorstel geen mogelijkheid biedt om artikel 1.4 - dat handelt over deze keuze voor een aanbestedingsprocedure - nader in te vullen. Er staat immers geen delegatiemogelijkheid in dit artikel. Zijn de genoemde voorschriften in de Gids Proportionaliteit, staatsrechtelijk gezien dan wel mogelijk? En, als de aanbestedingswijze invloed heeft op de proportionaliteit van de eisen, wat is dan nog de functie van artikel 1.4? Hoe zit het in dit kader met enkelvoudige aanbestedingen? Die vallen niet onder de Gids Proportionaliteit, maar wel onder artikel 1.4. Ik verwijs hierbij ook naar pagina 15 van de Nota van Wijziging. Graag een reactie.

Nadat de wijze van aanbesteden bepaald is, stelt de aanbestedende dienst eisen, voorwaarden en criteria op voor inschrijvingen en inschrijvers. Deze eisen moeten in redelijke verhouding staan tot het voorwerp van de opdracht. Kortom, de eisen moeten proportioneel zijn. Disproportionele eisen maken de markt ontoegankelijk voor kleinere en nieuwere spelers. Dit is een onnodige beperking van de concurrentie, terwijl het verbeteren van de marktwerking juist één van de doelen is van deze wet. Mijn fractie vindt het van essentieel belang dat het MKB – en dan denken wij aan zowel gevestigde bedrijven als aan nieuwkomers – een volwaardige rol kan spelen in de concurrentie om overheidsopdrachten. Voor hen is een gelijk speelveld onontbeerlijk. Voor mijn fractie zijn heldere proportionaliteitsvoorschriften daarom een leidinggevend principe voor het aanbestedingsklimaat in Nederland. Mijn fractie vindt het door de Tweede Kamer aangenomen amendement Schouten/Ziengs - dat de Gids Proportionaliteit als wettelijk richtsnoer aanwijst - dan ook een verbetering.

Zoals ik al eerder opmerkte: de aanbestedingsregels moeten recht doen aan alle belanghebbenden. Het past in die gedachte dat de schrijfgroep van de Gids Proportionaliteit bestond uit vertegenwoordigers van marktpartijen en aanbestedende diensten. Het bevat duidelijke voorschriften voor alle aanbestedende diensten. Een compliment is hier zeker op zijn plaats. Wel rest bij mijn fractie de vraag wat de juridische status is van alle explicaties die om de voorschriften heen staan. De Gids Proportionaliteit heeft 56 pagina’s nodig om - als ik goed geteld heb - 21 voorschriften voor te stellen. Dit is ongebruikelijk: waarom is er niet voor gekozen om deze 21 voorschriften gewoon in de AMvB te zetten, zonder de begeleidende tekst? Verwacht de Minister dat dit de naleving verbetert? En hoe beoordeelt de Minister de juridische consequenties waar o.a. de Onderzoeksgroep aanbestedingsrecht van de Vrije universiteit onze commissie vorige week per brief op wees?

Een volgend punt betreft de aanbestedingsvoorschriften voor de zogeheten “speciale sectorbedrijven” zoals Schiphol, Tennet, de NS of het Havenbedrijf Rotterdam. Het gaat hier om vaak voormalige nutsbedrijven die eigendom zijn van de overheid en die op afstand zijn geplaatst. Kan de Minister mijn fractie bevestigen dat deze speciale sectorbedrijven volledig onder de nieuwe Aanbestedigswet vallen? Moeten ook zij de Gids Proportionaliteit volgen? Voor het MKB biedt dat wezenlijke kansen. Kan de Minister aangeven welke concrete stappen hij denkt te gaan zetten om speciale sectorbedrijven te bewegen de proportionaliteitsgids te hanteren bij aanbestedingen?

Dan het antwoord op de vraag: biedt het wetsvoorstel de zo gewenste transparantie voor alle betrokken partijen? De artikelen in deel 1 van de wet en de voorschriften uit de Gids Proportionaliteit mikken op meer uniformiteit bij aanbestedingsprocedures, zodat ondernemers steeds minder bij elke aanbesteding het wiel opnieuw moeten uitvinden. Ook schrijft het wetsvoorstel proportionaliteit, transparantie, non-discriminatie en gelijke behandeling voor, zodat ondernemers kansen kunnen zien aankomen en kansen kunnen grijpen. De ondernemers, van ZZP’er tot grootbedrijf, kunnen wat dit betreft tevreden zijn met dit wetsvoorstel. En zowel VNO-NCW als MKB-Nederland hebben zich dan ook in deze richting uitgelaten. De uitgebreide consultatie van ondernemersland rond dit wetsvoorstel zal daar niet vreemd aan zijn.

Voor aanbestedende diensten is de vraag of dit wetsvoorstel de gevraagde duidelijkheid biedt waardoor ook de naleving van de voorschriften eenvoudiger zal worden. Dat is, MdV, maar de vraag. Aan de ene kant kan gesteld worden dat de situatie verbetert doordat de Europese richtlijnen slimmer worden geïmplementeerd in deel 2 en 3 van het wetsvoorstel en alle aanbestedingsregelgeving in deze wet gecentreerd wordt. Aan de andere kant moet geconstateerd worden dat directieve begrippen als transparantie en non-discriminatie – hoe begrijpelijk wellicht – niet als zodanig en in operationele termen zijn uitgewerkt in het wetsvoorstel. Hoe deze open toetsstenen worden toegepast, moet voorwerp van aandacht blijven voor de aanbestedende diensten. Kan de Minister mijn fractie toezeggen toezeggen dat hij in de evaluatie van dit wetsvoorstel de toepassing van deze begrippen meeneemt?

MdV, ter afsluiting van mijn eerste punt nog het volgende. Het valt mijn fractie op dat bij de behandeling van dit wetsvoorstel “aan de overkant”, de meeste wijzigingen en amenderingen gericht waren op het versterken van de positie van de ondernemers. Dit is natuurlijk een goede zaak, maar het brengt wellicht ook een risico mee. Zijn de aanbestedende diensten, door de versterkte nadruk op uniformering, transparantie en proportionaliteit, nog steeds in staat om flexibel en efficiënt in te kopen? Is er een spanning tussen aanscherping van  aanbestedingsregelgeving en beleidsflexibiliteit? Kan de Minister hier een korte beschouwing aan wijden? Waarvoor mijn dank.

Innovatie, duurzaamheid en sociale gunningskriteria

Dan ga ik nu over, MdV, naar het tweede punt van mijn bijdrage. De financieel en economisch omvangrijke publieke aanbestedingsportefeuille biedt de overheid de mogelijkheden om ook andere beleidsdoelstellingen met het gunningsproces te verbinden. Hier liggen unieke kansen. Voor mijn fractie is het van elementaire betekenis dat we de aanbestedingsportefeuille verbinden met het vergroten van de innovatiekracht van Nederland, de duurzaamheidsagenda en de sociale agenda. Het departement van de Minister biedt daarvoor uitgelezen mogelijkheden: het is immers verantwoordelijk voor in ieder geval ook de innovatie- en de duurzaamheidsagenda. De Memorie van Toelichting wijdt hier weliswaar wat mooie woorden aan, maar de beleidsinvulling is betrekkelijk mager. Mijn fractie ziet hier graag meer ambitie of in ronde bewoordingen: wat meer durf. Met het inkoopvolume dat de overheid via overheidsopdrachten in de markt realiseert, kan zij een veel scherpere regie voeren. Innovatie, duurzaamheid en maatschappelijke verantwoordelijkheid moeten meer zijn dan een aangevinkt vakje in het aanbestedingshandboek. Het aanbestedingsbeleid zou in de ogen van mijn fractie meer gelegenheid moeten bieden aan jonge innovatieve bedrijven die slimme producten en diensten vermarkten die de performance van de overheid kunnen verbeteren. Startende bedrijven die marktrijpe innovatieve en duurzame oplossingen ontwikkeld hebben voor weerbarstige problemen. Vaak zijn dit bedrijven die nog niet beschikken over een track record en daardoor buiten de aanbestedingsboot vallen. Vergelijk in dit verband de catalogus aan vereisten die artikel 2.93 stelt.

Ook bedrijven die vanuit hun maatschappelijke verantwoordelijkheid kansen bieden aan werknemers met een afstand tot de arbeidsmarkt, kunnen naar de mening van mijn fractie veel meer in het vizier komen. Ook hier kan de overheid eigen sociale prioriteiten stellen.

Kan de Minister een reflectie van zijn kant met de Senaat delen welke concrete mogelijkheden hij ziet als verantwoordelijk bewindspersoon voor ook deze beleidsterreinen voor het veel gerichter inzetten van het aanbestedingsbeleid voor de innovatie- en duurzaamheidsagenda? Welke slag wil hij maken met het aanbestedingsbeleid om de Nederlandse economie innovatiever en duurzamer te maken? Welke rol ziet hij weggelegd voor jonge ondernemers en jonge ondernemingen om hier het verschil te maken? Hoe kunnen we hun talenten en potenties verzilveren? Hoe zorgen we dat we in aanbestedingstrajecten niet alleen mainstream biedingen krijgen, maar vooral ook in termen van innovatie en duurzaamheid het beste uit het Nederlandse bedrijfsleven halen? Hoe ziet hij de rol van de overheid als “launching customer”? Wat kunnen we hier van de Minister verwachten?

MdV, uiteindelijk gaat het er om dat de spelers op het aanbestedingsveld aan elkaar gewaagd zijn. Dit vereist ook meer van de aanbestedende diensten zelf. Zeker ook waar het de vraag betreft naar nieuwe en vernieuwende duurzame producten, diensten en werken. Professionalisering van de betrokken diensten is daarbij geboden. Het gaat immers om de ideale match tussen vraag en aanbod. Mijn fractie meent dat hier nog een slag te maken is. Dat geldt vooral wat betreft het in beeld krijgen van nieuwe technologien en nieuwe marktontwikkelingen. Expertisecentrum PIANOo speelt in dit proces een leidinggevende rol. Hoe beoordeelt de Minister de professionaliseringsinspanningen van de aanbestedingsdiensten? Is er voldoende en up to date marktkennis, vooral van jonge, vernieuwende bedrijven die duurzaamheid hoog in het vaandel dragen? Welke professionaliseringsontwikkelingen stemmen de Minister tot tevredenheid en welke niet? Wat zijn de prioriteiten rond professionalisering in de voorliggende periode? Geldt dat voor alle bestuurslagen in dezelfde mate?

Evaluatie

MdV, de Aanbestedingswet voorziet blijkens artikel4.28 ineen evaluatie. Op aandringen van de Tweede Kamer is de evaluatieperiode ingekort van vier naar twee jaar. Mijn fractie is groot voorstander van een gedegen evaluatie van dit soort omvattende wetgevingstrajecten. Er zijn immers forse publieke middelen met aanbestedingen gemoeid: maar liefst 60 miljard euro per jaar zoals ik al aangaf. Dat is meer dan eenvijfde van de totale uitgaven in de collectieve sector. Gezien de enorme geldstroom die gepaard gaat met aanbesteding van overheidsopdrachten, ligt een diepgaande evaluatie voor de hand. Dit roept bij mijn fractie de vraag op welke evaluatiecriteria de Minister zal gaan hanteren.

Essentieel is daarbij uiteraard de vraag of de nieuwe wet geleid heeft tot de beoogde uniformering van aanbesteding. Maar daarbij moet het niet blijven. Mijn fractie acht het van groot gewicht dat ook de volgende maatschappelijke vragen in de evaluatie worden betrokken: is de toegankelijkheid van het MKB tot aanbestedingsprojecten daadwerkelijk vergroot? Geldt dat in het bijzonder ook voor relatief jonge MKB-bedrijven? Is er een opwaartse trend waarneembaar in aanbestedingstrajecten waarin milieu-, duurzaamheids- en sociale gunningskriteria een rol spelen? Leidt de nieuwe aanbestedingswet tot het ontsluiten van innovatieve toepassingen en nieuwe kennis? Leidt de codificering van procedures tot substantiële professionalisering van aanbestedingstrajecten? Heeft de wet transparantie en non-discrimaninatie werkelijk verbeterd? Hoe verhouden aanbesteding van overheidsopdrachten en het zekerstellen van het publieke belang zich binnen de context van marktwerking? Dit zijn fundamentele vragen die in een grondige evaluatie niet mogen ontbreken. Kan de Minister mijn fractie toezeggen dat deze vragen onderdeel van de evaluatie zullen zijn? Een korte reflectie op dit punt stellen wij op prijs.

Van significant belang bij de evaluatie is ook het antwoord op de vraag of de speciale sectorbedrijven die ik eerder noemde op overtuigende wijze gebruik maken van de Gids Proportionaliteit in hun aanbestedingstrajecten. In de Tweede Kamer is daar volop over gediscussieerd. Kan de Minister ook hier in de Senaat bevestigen dat dit een substantieel onderdeel van de evaluatie zal zijn? Mijn fractie hecht zeer aan deze kwestie. Juist omdat het uitgelezen mogelijkheden biedt voor het MKB.

Ik wil de Minister tot slot vragen in de evaluatie ook de conclusies te betrekken van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten zoals die door de Senaat is ingesteld en die volgende week haar bevindingen rapporteert. De problematiek die de commissie aan de orde stelt, met name waar het de toetsing van het publieke belang betreft, heeft een evidente relatie met de thematiek die de Aanbestedingswet bestrijkt. Kan de Minister dit verzoek honoreren?

Slot

MdV, ik sluit af. Met de nieuwe aanbestedingswet is een beduidende stap gezet in de uniformering en professionalisering van aanbestedingsregels en –procedures. Mijn fractie kan zich daar in generieke zin goed in vinden. De borging van publieke en private belangen via de principes van een gelijk speelveld, non-discriminatie, proportionaliteit, transparantie en eenduidigheid is – althans op papier – naar behoren gecodificeerd.

Het is een van de betere wetten die we in het afgelopen jaar in dit Huis de revue hebben zien passeren. De serieuze en open consultatie van stakeholders heeft daar zeker aan bijgedragen. Ook is eerdere kritiek ter harte genomen – ook van de zijde van de Raad van State - en heeft bijstelling van de wetstekst plaatsgevonden. Wel resteert een aantal vragen van mijn fractie, waarvan sommigen een meer principieel karakter hebben. Die betreffen met name het innovatie- en duurzaamheidsbeleid, de maatschappelijke gunningskriteria, de rol van speciale sectorbedrijven en de evaluatie van de wet.

Wij zien uit naar de beantwoording van de Minister en zullen dan ons eindoordeel bepalen.

 

« Terug

Nieuwsarchief > 2012

december

november

oktober

september

augustus

juli

juni

mei

april

maart

februari

januari