Lees hier de bijdrage van Roel Kuiper aan het beleidsdebat ‘Bestuurlijke organisatie in Nederland’, dat op 18 juni plaatsvond in de Eerste Kamer.

Voorzitter,

Een van de aanbevelingen van het vorig jaar door deze Kamer uitgevoerde parlementair onderzoek naar de organisatie van overheidsdiensten was dat deze Kamer periodiek een overkoepelend debat houdt over de ontwikkeling van het openbaar bestuur. Zoals wij jaarlijks een debat hebben over EU-aangelegenheden, aangeduid met Algemene Europese Beschouwingen, zo zou er bijvoorbeeld eens in de twee jaar een debat moeten zijn over ‘Staat van het Openbaar Bestuur’. De constatering die achter deze aanbeveling lag, was dat er (te) weinig momenten zijn waarop in het parlement gericht wordt nagedacht over samenhang en ontwikkeling van het openbaar bestuur. De politieke aandacht raakt versnipperd over deelonderwerpen en het grotere geheel komt eigenlijk nooit goed aan de orde. Het belang daarvan is groot, al was het maar omdat het openbaar bestuur als geheel - en daartoe reken ik ook de Rijksdienst -, zich heeft te verhouden tot zich snel ontwikkelende Europese bestuurlijke werkelijkheden. Ook is geregeld gewezen op wildgroei of barakkenbouw in het openbaar bestuur, allemaal signalen van een ongetemde bestuurscultuur. Wie bij alle groeiende verscheidenheid de eenheid niet meer ziet, verliest greep op het openbaar bestuur. 

Het debat dat wij vandaag voeren is wel aangemerkt als zo’n overkoepelend debat. Wij hebben wat mijn fractie betreft daarvoor ook de juiste minister aan tafel, aangezien het ministerie van Binnenlandse Zaken een sleutelrol vervult als het gaat om het ordenen en tot eenheid brengen van het openbaar bestuur. Als er een is die de dirigent moet zijn en moet aangeven ‘wie Alles sich zum ganzen webt’ dan is het de minister voor Binnenlandse Zaken. Vandaag richten wij onze aandacht op de drie bestuurslagen van het Huis van Thorbecke, het samenspel tussen Rijk, provincies en gemeenten en de door dit kabinet uitgesproken behoefte aan schaalvergroting van het middenbestuur en het lokale bestuur. Ik zal mij vooral richten op de plannen om provincies op te schalen naar landsdelen en met name het Noordvleugelplan, vervolgens maak ik opmerkingen over de decentralisatie-operatie in relatie tot de wens naar gemeentelijke opschaling en ten slotte maak ik opmerkingen over de relatie van dit alles tot de Rijksdienst en de regierol van BiZa.

Voorzitter, vooraf nog een opmerking over uitgangspunten. Ik merk op dat termen die al sinds jaar en dag in zwang zijn in mijn partij, zoals ‘goed bestuur, dicht bij de burger’ en ‘dienstbare overheid’, terugkeren in dit stuk. Waarvoor dank. Toch sluit ik niet uit dat we zelfs met deze gedeelde termen ergens anders uitkomen. Wij hechten meer aan de provincies, wij menen dat ‘goed bestuur, dicht bij de burger’ ook uitdrukking moet zijn van eigen bestuurlijke verantwoordelijkheden en staan daarom kritisch tegenover alle planvorming die over de hoofden heen en zonder de betrokken mensen gaat. Daarmee mobiliseer je niet de kracht van de samenleving, maar dood je die. Wat mij altijd heeft aangetrokken is de wens van Thorbecke om de ‘public spirit’ te verhogen door een goede bestuurlijke inrichting. Mijn fractie vraagt aandacht voor eigen verantwoordelijkheid, een levendig en verbindend publiek domein en historische verankering van ons openbaar bestuur. Ons land en de bestuurlijke inrichting ervan is niet aan de tekentafel ontstaan, maar is een uitdrukking van onze geschiedenis met lokale verscheidenheid en betrokkenheid van mensen bij hun eigen omgeving.

Van provincies naar landsdelen?

Voorzitter, alles wijst erop dat dit kabinet de langlopende discussie over de rol en functie van het provinciaal bestuur wil beslechten. Het heeft haast, presenteerde gisteren het wetsontwerp over de voorgenomen fusie van Noord-Holland, Utrecht en Flevoland, terwijl iedereen zich aan het afvragen is of we in de goede discussie zijn beland. De reacties uit de betrokken provincies spreken boekdelen en maken duidelijk dat het draagvlak hiervoor en bij de politiek en bij de bevolking in feite ontbreekt. De Commissie-Geelhoed zette in 2002 de bewering neer dat bij ontbrekend draagvlak dit soort plannen uiterst ‘kwetsbaar’ zijn.  

Mijn fractie wil niet ontkennen dat er tal van argumenten en studies naar voren zijn gebracht voor een andere inrichting van het openbaar bestuur in met name de Randstad. Maar die studies zeggen niet hetzelfde en staan ook niet in een ‘line-up’ naar de vorming van landsdelen door heel Nederland. Ik geef een overzicht. De zojuist genoemde Commissie-Geelhoed bepleitte in haar rapport Op schaal gewogen allereerst een sterkere provincie waaraan meer verantwoordelijkheden moeten worden toegedeeld. Voor haar voorstel om te komen tot schaalvergroting naar landsdelen noemde ze argumenten, maar meende ook dat er een staatscommissie moest komen om dit verder grondig te onderzoeken. Die staatscommissie is er niet gekomen. Het korte manifest van de ‘Holland Acht’ was het in 2005 te doen om de economische positie van de Randstad in de toekomst. Maar deze acht bestuurders pleitten niet voor een Randstadprovincie of samenvoeging van provincies, zij bepleitten een slagvaardiger bestuur – hoe dan ook. Bij deze acht – die op persoonlijke titel schreven – ontbrak de analyse hoe een relatieve achteruitgang van de Randstad zou zijn toe te schrijven aan de bestuurlijke inrichting ervan. Als het nodig was konden belangrijke projecten gewoon doorgang vinden door de regiemacht van het Rijk. Ik denk hier aan de aanleg van de Betuwelijn en de HSL. Ook het advies van de commissie-Kok (2007) maakte het verband niet duidelijk tussen bestuurlijke drukte en de economische ontwikkeling van de Randstad.  De commissie-Kok zich uit voor een Randstadbestuur over de gehele Randstad. Dit werd de grondslag voor de voorstellen van het vorige kabinet waarin Noord- en Zuid-Holland bij elkaar bleven. Nu ligt er dit voorstel van dit kabinet om een Noordvleugel in te richten en deze dus af te zonderen van Zuid-Holland, terwijl een belangrijk argument van de commissie-Kok nu juist was dat er in bestuurlijke zin duidelijkheid moest komen over het ‘eigenaarschap’ van de problemen in de Randstad. Er is inderdaad een grote hoeveelheid studies en argumenten op tafel gelegd, maar er is nogal wat af te dingen op de bewering dat ze steun geven aan dit voorstel en dat de nu gekozen oplossing er een logisch vervolg op is.  De hoofdvraag blijft: voor welk probleem is nu de samenvoeging van Noord-Holland, Utrecht, Flevoland tot een landsdeel precies een oplossing? Het ROB-advies over het einde van het blauwdrukdenken (2010), ook aangehaald als zogenaamd ondersteunend rapport, zegt dat eerst duidelijkheid moet zijn over de taak, voordat over de schaal wordt gesproken. Welnu, dat gebeurt hier niet in deze volgorde. Volgens mijn fractie betekent een keuze voor het Huis van Thorbecke een versterking van de provincie die vanuit een krachtige eigen positie landsdelige samenwerking verder vorm kan geven. Is er via organische weg al niet veel tot stand gekomen? De betrokken provincies spreken over een ‘bestuurlijk evenwicht’ dat nu bestaat, op grond van een geïntensiveerde samenwerking in de laatste decennia, en vrezen dat dit evenwicht voor een langere periode verstoord raakt. Een aanpassing van de bestuurlijke structuur om maatschappelijke opgaven beter het hoofd te bieden, zoals Noord-Holland schrijft, is denkbaar, maar dan moet de analyse daar beginnen en niet bij een perifeer en afgeleid verschijnsel dat bestuurlijke drukte wordt genoemd.

Voorzitter, mijn fractie meent dat met grote zorgvuldigheid moet worden omgegaan met onze provinciale bestuurslaag. Anders dan in Denemarken waar men het regionale bestuur in 2007 op de schop heeft genomen, bestaan onze provincies (behalve Flevoland) als bestuurlijke eenheden al vanaf de middeleeuwen, als graafschap of hertogdom. Zij gaven vorm en uitdrukking aan een eigen politiek, sociaal en cultureel leven, kleine staatjes bijna op zichzelf. Bij de vestiging van het Koninkrijk keerden de vroegere gewesten terug als provincies en heeft men de politieke betekenis ervan teruggebracht om de eenheidsstaat alle ruimte te geven. Maar dat impliceert niet dat ze voor de burger onbetekenend zijn. Binnen die eenheidsstaat geven ze een geleding aan die het regionaal bestuur een eigen verankering geeft. Ik zeg niet dat dit nooit kan veranderen, onze Grondwet maakt dat zelfs in artikel 124 mogelijk, maar meen wel dat tegenover zoveel cultuurhistorie en bestuurstraditie de argumenten zorgvuldig gewogen moeten worden. Een eenvoudig beroep op bestuurlijke drukte is dan echt onvoldoende. Men kan een veelheid aan problemen benoemen, maar we moeten wel met zekerheid weten of een opheffing van het provinciaal bestuur in de huidige vorm daar de geëigende oplossing voor is. De visie die nu is gepresenteerd kan deze ingrijpende herziening naar de mening van mijn fractie niet dragen.

Wat beweegt de minister om dit pan toch door te zetten? Waarom wil hij doorgaan terwijl de drie betrokken provincies dit gewoon niet willen? De vorming van overige landsdelen is inmiddels op de lange baan geschoven. Maar op deze manier kan het beoogde middenbestuur toch niet in samenhang worden ontwikkeld? Zijn er andere argumenten in het spel die wij niet kennen? Wordt het voorgestelde perspectief van vijf landsdelen ingegeven door een taxatie die de Rob in 2010 deed, namelijk dat de Rijksoverheid zelf een tussenlaag gaat vormen tussen de EU en het decentrale bestuur en dat er op den duur naast Europa en het Rijk nog maar plaats is voor een andere bestuurslaag? Was de drijvende gedachte dat de landsdelen op den duur het versterkte bestuur zou moeten vormen in een Europa van de regio’s? Graag een reactie van de minister op dit punt.

Decentralisatie en gemeentelijke herindelingen     

Voorzitter, in de afgelopen decennia is het aantal gemeenten flink teruggebracht. Er zijn grotere gemeenten ontstaan en de schaal van het lokaal bestuur is inmiddels aanzienlijk vergroot. Dit is niet zonder slag of stoot gegaan, zoals we merken aan voorstellen voor gemeentelijke herindelingen die hier passeren. In de loop der tijd is de betekenis van draagvlak van onderop belangrijker geworden in de afwegingen, en terecht. Dit kabinet heeft ingezet op een beleid van verdere gemeentelijke schaalvergroting, onder meer te bereiken door nieuwe gemeentelijke herindelingen. Als belangrijk argument worden de decentralisatie-operaties genoemd die veel bestuurskracht zullen vragen de komende jaren. Die laatste constatering is ongetwijfeld juist, de decentralisaties in het domein van zorg en arbeid zijn omvattend, maar bieden ook mogelijkheden tot samenhangend beleid. Of schaalvergroting en nieuwe herindelingen hierop het juiste antwoord zijn, staat nog te bezien en lijkt ook op gespannen voet te staan met het uitgangspunt van de zelfredzame burger. Met minder middelen meer taken uitoefenen doet ongetwijfeld een nieuw beroep op de samenleving, zoals de Wmo dat ook al deed. Gemeenten moeten mikken op het samenspel met de lokale samenleving en kunnen daarin opnieuw een ‘public spirit’ wakker maken. Daarover gaat de discussie onder wetenschappers die zich met de civil society bezighouden. De automatische reflex dat gemeentelijke herindelingen en schaalvergrotingen het antwoord zijn op nieuwe uitdagingen, zou juist moeten worden bedwongen om de kracht van de samenleving niet te blokkeren. Als aan een gemeenschap als Bunschoten-Spakenburg de vraag wordt voorgelegd of men bereid is meer te doen in de sfeer van informele zorg om een fusie met Amersfoort af te wenden, dan weet ik het antwoord wel. Zelfbestuur met inzet voor de eigen samenleving wordt hier waarschijnlijk veel hoger gewaardeerd dan fusie met een grote naburige gemeente. Een overheid die ruimte geeft aan de samenleving levert al een bijdrage aan een verbetering van het openbaar bestuur.

Voorzitter, in het licht van de taakverzwaring van gemeenten begrijpen wij niet de steun van dit kabinet aan een verkleining van de omvang van gemeenteraden. Nederland kenmerkt zich niet door een groot getal van politici in vertegenwoordigende functies, en dat geldt eigenlijk op ieder niveau, maar om daadwerkelijk het aantal raadsleden te verminderen, terwijl de bestuurlijke opgaven groter worden, kunnen wij gewoon niet begrijpen. Wij vragen om een toelichting en zien uit naar een herziening van dit voornemen.

Openbaar bestuur en Rijksdienst

Voorzitter, onze fractie is voor een sterke regierol van het ministerie van BiZa. Niet om verantwoordelijkheden van andere bestuursorganen over te nemen, maar om het geheel te versterken. Hiertoe rekenen we naast de bestuurslagen van het Openbaar Bestuur ook de Rijksdienst, die eenduidige aansturing behoeft. Wij komen nog te spreken met minister Blok over het conglomeraat van ZBO’s dat opereert onder de wijde mantel van de Kaderwet ZBO’s, waar dit kabinet opnieuw naar wil kijken. Eenduidige aansturing van publieke diensten, uniforme regelgeving, zorgvuldig beheer van middelen, gematigde salarisontwikkeling in de publieke sector, volwaardige politieke verantwoording vragen om nieuwe helderheid en transparantie. Mijn fractie vindt het belangrijk dat hieraan gewerkt wordt. Interessant hierbij is een uitspraak uit de nota Bestuur in Samenhang: ‘De overheid moet niet meer denken voor de burger, maar uitgaan van de burger’.  Als de burger inderdaad uitgangspunt van denken is, is er nog veel te doen in het Openbaar Bestuur.

Tot slot nog dit: in het kader van de aanpassingen en ombuigingen die nodig zijn om boven de economische crisis uit te komen, komt er veel op burgers af. Er verandert veel in levens van mensen. Mijn fractie vraagt zich af of te midden van al deze veranderingen het werkelijk nodig is plannen met betrekking tot de vorming van landsdelen door te zetten. Gemeten naar de maatstaven van de Rob is de invoering ervan toch weer een vorm van blauwdrukdenken geworden. Bestuurlijke vernieuwing moet een organisch proces zijn, dat is het type proces dat in het verleden tot resultaten heeft geleid. Als de relatie tussen deze tamelijk omvattende bestuurlijke hervormingen en beoogde resultaten niet duidelijk zijn, laten we ze dan van onze agenda afhalen. Tenzij de minister ons van een ander standpunt weet te overtuigen is dit onze oproep aan het kabinet.