Voordeel van de twijfel voor opheffing strafrechtelijke immuniteit overheid

Mirjam Bikker - Foto: Rufus de Vries/ChristenUniedinsdag 10 november 2015 14:19

Vandaag is in de Eerste Kamer het Initiatiefvoorstel-Recourt, Oskam en Segers Opheffing strafrechtelijke immuniteiten publiekrechtelijke rechtspersonen en hun leidinggevers (30 538) met één stem verschil verworpen. De Eerste Kamerfractie van de ChristenUnie heeft uiteindelijk voor dit Initiatiefvoorstel gestemd. Over het hoe en waarom kunt u meer lezen in de bijdrage en stemverklaring van Mirjam Bikker.

Voorzitter!

‘The king can do no wrong’ of ‘Rex non potest peccare’. Dit adagium heeft oude papieren. Desoevereine vorst stond boven de wet, was zelf wetgever en rechter. De staatsinrichting is inmiddels grondig gewijzigd, maar de zegswijze echoot nog na in het debat dat wij hier vandaag voeren. Vandaag spreken wij over de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat en ook die van de decentrale overheden, voor zover dit tot nu toe nog niet het geval is. Dat zegt ook iets over onze visie op de overheid. En waar het benoemen van de feilbaarheid van de Koning in het verleden tot een halsmisdaad kon worden gerekend, is inmiddels het benoemen van de feilbaarheid van de Staat en het opheffen van de strafrechtelijke immuniteit aanleiding voor een gedegen en langdurig debat. Gelukkig maar, zeg ik via de voorzitter tot de indieners. Ik wil hen vandaag complimenteren met een stevig stuk initiatiefwetgeving, dat al een lange reis achter de rug heeft. Tijdens die reis zijn een aantal principiële vragen aan de orde geweest en ook een heel aantal praktische. Voor de fractie van de ChristenUnie is het op een aantal punten van belang om tot een verdere verdieping of verduidelijking te komen. Ik begin met de principiële vragen.

Als fundamentele normen zijn geschonden is het zeer ondermijnend voor het vertrouwen in de overheid, indien dit zonder gevolgen blijft. Mijn fractie deelt het ongemak dat al meermalen onder woorden is gebracht, met bijvoorbeeld de verwijzingen naar de gifschepen. Ik voel dit van harte mee met de indieners.

De indieners kiezen met dit wetsvoorstel voor bredere toepasbaarheid van het strafrecht, waarbij uitdrukkelijk zij opgemerkt dat dit een ultimum remedium is. De fractie van de ChristenUnie ziet dat deze keuze voortkomt na het wegen van vele alternatieven, neigt er ook wel naar de indieners te volgen, maar wil tegelijk op de onderliggende vragen eerst een verdiepend antwoord van de indieners. Men zal toch immers met de leer van de soevereiniteit in eigen kring in het achterhoofd, een aantal van deze indieners zeker niet vreemd, voorzitter!, stil moeten staan bij de bestaansgrond die de immuniteit nu heeft. Waar immuniteit bestaat, moet dit gebaseerd zijn op een vertrouwen dat binnen de kring of betreffende instantie adequate zelfregulering zal plaatsvinden. De overheid is zo'n bijzondere kring, met een eigen democratisch proces dat bij moet dragen aan normbesef en zo nodig rechtsherstel.

Kunnen de indieners precies aangeven waar het volgens hen nu precies aan schort? Op welke punten en in welke omvang verliest de overheid nu volgens hen vertrouwen door de huidige inrichting van ons stelsel? Is er gemis aan rechtsherstel binnen de kring van de overheid? Er is in de schriftelijke voorbereiding en in het debat in de Tweede Kamer uitvoerig stil gestaan bij andere mogelijkheden voor een beperktere opheffing van de immuniteit of uitbreiding van de vervolgbaarheid van ambtsdelicten. Ik wil van de indieners weten of zij ook hebben overwogen om juist in het politiek-bestuurlijke vlak na te gaan of er mogelijkheden zijn om het ultimum remedium van het strafrecht in het medicijnkastje te laten staan. De versterking van de eigen kring, de bijzondere positie van de overheid die een ieder vertrouwen geeft, dat als er misstanden zijn de overheid het recht niet op zij zet, maar middels haar eigen democratische processen komt tot gerechtigheid en rechtsherstel. Of achten de indieners dat per definitie onmogelijk? Ik vraag dat ook omdat ik deze behandeling als een kans zie om juist het aspect van de politiek – bestuurlijke verantwoording te versterken. Ik stel deze vraag daarom ook aan de minister.

De indieners benoemen duidelijk dat de overheid als normsteller langs haar eigen maatlat gemeten moet worden. De minister schrijft dat normbevestiging en morele legitimatie van overheidshandelen bij uitstek doelen zijn van democratische verantwoording. Ik onderschrijf dat het primaat bij de democratische verantwoording ligt, en volgens mij doen de indieners dat ook. Mijn fractie zou het echter betreuren als de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit de facto een verslechtering zou betekenen voor de publieke en democratische verantwoording. Hebben de indieners zicht op dit vlak hoe sinds Pikmeer II de kwaliteit van politiek-bestuurlijke verantwoording bij de decentrale overheden al dan niet is verbeterd of verslechterd? Is daar een lijn te trekken naar de gevolgen van het huidige wetsvoorstel?

De contradictie tussen het strafrechtelijke non-incriminatiebeginsel en het openlijk verantwoorden in het democratische debat wordt door indieners in de praktijk van de decentrale overheden niet als problematisch ervaren. Er zijn immers geen voorbeelden bekend. Maar dat gaat mijn fractie vooralsnog te snel. Ik acht het bijvoorbeeld denkbaar dat een bestuurder zijn functie neerlegt zonder dat de democratische verantwoording heeft plaats gevonden. Net zoals nu ook een enkele keer een minister of staatssecretaris opstapt voordat het debat’ plaatsvindt waar de vertrouwensvraag zal klinken. Hoe duiden de indieners dit? Wat vinden zij wenselijk voor het vertrouwen in de overheid? En hoe is dit wetsvoorstel in dit opzicht versterkend?

De eigen taak en verantwoordingsstructuur van de overheid maakt haar bijzonder. De algemene opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van overheden kan ook iets zeggen over de visie op de overheid in den brede. De indieners hebben zelf niet alleen naar de voorbeeldfunctie van de overheid verwezen, maar ook naar het gelijkheidsbeginsel. Wat legitimeert het verschil tussen decentrale overheden en de staat zo vragen zij. Ik vind die vraag terecht. Kunnen de indieners daarbij beknopt uiteenzetten waarom zij nu niet kiezen voor een weg van geleidelijkheid, meer aansluitend bij codificatie van de jurisprudentie en beperktere uitleg van het gelijkheidsbeginsel? Het tweede Pikmeer-arrest overweegt overigens dat een strafvervolging op zichzelf niet strijdig is met politiek en bestuurlijk toezicht. Dat is toch al wringend met het Volkel-arrest. Over de uitleg van Europese jurisprudentie in dezen, verschillen de inzichten, maar graag hoor ik of een gelijkschakeling van de staat aan de huidige positie van de decentrale overheden in de ogen van de indieners in dat opzicht ook een passend antwoord zou zijn.

Het laatste stuk dat de Kamer onder het nummer van dit wetsvoorstel ontving was van de hand van de Minister van Justitie. Hij benoemt het risico van een glijdende schaal waarin de toepassing van deze wet nu als ultimum remedium wordt gezien, maar welke als gevolg heeft dat het steeds vaker tot strafrechtelijke procedures komt, terwijl het democratisch verantwoordingsproces het primaat moet hebben. Hoe wegen de indieners het gevaar van de glijdende schaal?

Een tweede punt waar ik de indieners graag over hoor, is de eenheid van het regeringsbeleid. De minister noemt dat de minister van Justitie door een collega kan worden aangesproken op de door het openbaar ministerie genomen beslissing tot vervolging van een dienstonderdeel onder de verantwoordelijkheid van de collega-minister. Waarbij opgemerkt zij dat van collega-ministers in dezen een prudente werkwijze verwacht mag worden. Ik verneem graag van de indieners hoe zij de zorgen van de minister wegen, vinden zij ze erg theoretisch of nemen ze dit verlies met het overnemen van het uitgangspunt van de Commissie Roelvink, dat 'een overheid die regels stelt aan het maatschappelijk verkeer, haar geloofwaardigheid verliest wanneer die regels op haarzelf van toepassing zijn.'

Voorzitter meer praktisch van aard zijn casus die spelen rondom gedoogbeleid. Vanuit de gemeentelijke praktijk weet ik dat een gemeentelijke afdeling Toezicht en Handhaving jaarlijks keuzes maakt op welke thema’s men in het komende jaar stevig acteert. De omvang van de organisatie leent zich eenvoudigweg niet voor een alomvattend toezicht. Met een grootschaliger toezicht komt een gemeente of een landelijke inspectie vast meer misstanden op het spoor. Soms wordt ook voor het verkeerde thema gekozen, hadden de prioriteiten beter anders kunnen worden benoemd. Kan het deze organen of een individuele ambtenaar tegengeworpen worden indien op basis van de prioriteiten gedoogbeleid plaatsvindt? En indien een democratisch orgaan deze prioriteiten vaststelt, welke gevolgen heeft dit dan volgens de indieners?

Voorzitter. Er is veel literatuur verschenen over de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van de overheid. En ik zou zeggen, er zijn bijna net zoveel opvattingen te vinden. De indieners en hun voorgangers maken een weloverwogen keuze. De regels die een overheid stelt, gelden ook voor diezelfde overheid. De fractie van de ChristenUnie spreekt haar waardering uit voor de zorgvuldige wijze waarop alternatieven zijn gewogen door de indieners. Tegelijk verdienen een aantal vragen van principiële en meer praktische aard een nadere beantwoording om dit wetsvoorstel ten volle te kunnen wegen. Ik zie daarom uit naar de beantwoording van zowel de indieners als de adviseur van deze Kamer, de minister.

Stemverklaring

Voorzitter,

Kenmerkend voor de rechtsstaat is dat degene die de regels stelt, zich ook volgens die regels heeft te gedragen. In het merendeel van de gevallen gaat dat in Nederland goed en voorziet indien de overheid betrokken is, het democratisch proces in herstel. Slechts voor een klein aantal ernstige incidenten kan nu geen gerechtigheid geschieden. Daarmee lijkt de overheid aan het recht te ontkomen. Dit wetsvoorstel wil dat gat terecht dichten. 

De fractie van de ChristenUnie steunt dat uitgangspunt maar heeft ook stevige twijfels geuit over de bijkomende gevolgen van de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van de overheid. Veel draait daarbij om verwachtingen en inschattingen. De indieners hebben ten aanzien van het nut en de gevolgen voor de ambtelijke cultuur de fractie van de ChristenUnie kunnen overtuigen. Op andere punten zijn toezeggingen gedaan om ze te betrekken bij de evaluatie. Alhoewel daarmee nog steeds niet alle aarzelingen weg zijn, wil mijn fractie dit wetsvoorstel nu wel het voordeel van de twijfel geven, en zullen wij VOOR stemmen.

Labels
Eerste Kamer

« Terug

Nieuwsarchief > 2015 > november