Implicaties opheffing bordeelverbod

zaterdag 12 april 2003 11:35

In oktober 2000 is het bordeelverbod opgeheven. Nederland was met deze opheffing de eerste in Europa. Hiermee werd een jarenlange gedoogsituatie gelegaliseerd. Feitelijk werd immers al lange tijd niet echt opgetreden tegen bordelen.
Met het vervallen van het bordeelverbod is de zogenaamde bordeelhouderij gelegaliseerd. Anders dan wel eens wordt verondersteld, is daarmee niet de prostitutie als zodanig uit het wetboek van strafrecht gehaald. Een dergelijk verbod heeft er namelijk nooit ingestaan.

Het oude bordeelverbod behelsde ‘slechts’ het teweegbrengen of bevorderen van ontucht door anderen met derden. Met andere woorden: de prostituee zelf pleegde ook onder de oude wet in beginsel geen strafbare handelingen, tenzij deze handelingen bijvoorbeeld aan of op openbare gelegenheden plaatsvonden. In dat geval kon schennis van de eerbaarheid ten laste worden gelegd.

In de wet tot opheffing van het verbod worden zes doelstellingen genoemd:

  1. Beheersing en regulering van exploitatie van prostitutie.
  2. Verbetering van de bestrijding van exploitatie en onvrijwillige prostitutie.
  3. Bescherming van minderjarigen tegen seksueel geweld.
  4. Bescherming van de positie van prostituees.
  5. Bestrijding van criminele randverschijnselen (drugs, vuurwapens).
  6. Tegengaan van illegaliteit in de prostitutie.

Kort gezegd beoogt de wet onvrijwillige prostitutie tegen te gaan en de positie van prostituees zo mogelijk te verbeteren. De redenering daarbij is: als het bordeel legaal wordt, is normaal toezicht en normale regelgeving daarop mogelijk. Juist daarom zou dan beter kunnen worden opgetreden tegen ongewenste ‘randverschijnselen’ zoals uitbuiting en illegaliteit dan in het geval bordelen zich geheel buiten de wet bevinden, zo is de veronderstelling.

Kanttekeningen en vragen

Natuurlijk zijn veel van de bovengenoemde doelstellingen van de opheffing van het bordeelverbod niet als zodanig verkeerd. Dat kan evenwel niet verhelen dat er belangrijke normatieve kanttekeningen kunnen worden gemaakt bij deze wet. De ChristenUnie heeft dat ook gedaan bij de behandeling van het voorstel in de Kamer. Vanuit een bijbelse optiek lijdt het geen twijfel dat prostitutie moet worden afgewezen. Daarbij staat voorop dat prostitutie moet worden gezien als “een miskenning van de intimiteit, kostbaarheid en kwetsbaarheid van seksuele relaties”. Van een zo mogelijk nog groter gewicht is echter de feitelijke uitbuitingssituatie waarin veel prostituees zich bevinden en die kenmerkend moeten worden geacht voor het prostitutiebedrijf. Wat dit laatste betreft: onze stelling is dat de doelstellingen van de legalisering (een einde maken aan uitbuitingssituaties) de laatste jaren niet binnen bereik zijn gekomen. In het bijzonder de vrouwenhandel lijkt eerder te zijn toegenomen.

Nu de opheffing van het bordeelverbod eenmaal een feit is. willen wij in dit artikel twee vragen beantwoorden. De eerste is: Is, nu de bordeelhouder niet meer strafbaar is, ook het beroep van prostituee ‘genormaliseerd’?

Ruim twee jaar na het van kracht worden van de wet, kunnen we nu ook de eerste effecten van de opheffing tegen het licht houden. Dit wordt in dit artikel met name gedaan door te kijken naar de mate waarin de doelstellingen van de wet zijn bereikt. De tweede vraag die hierbij zal worden beantwoord is: Wat zijn de effecten van de opheffing van het bordeelverbod na oktober 2000?

Prostitutie ‘normaal’ werk?

Een artikel van Marjan Wijers van het Clara Wichmann Instituut en docent strafrecht Roelof Haveman bepleit om, nu het bordeelverbod is opgeheven, het hele prostitutiebedrijf ook zoveel mogelijk te normaliseren, zowel waar het gaat om vergunningen, belastingen en arbeidsomstandigheden, als waar het gaat om de toepasselijkheid van het arbeidsrecht.

De vraag is natuurlijk of, met of zonder bordeelverbod, prostitutie ooit wel als een normaal bedrijf kan worden beschouwd, dus in beginsel vergelijkbaar met alle andere legale soorten van bedrijvigheid. Dat is naar onze mening niet het geval. Eigenlijk voelt iedereen dat eigenlijk ook wel ‘op zijn klompen’ aan. Niet voor niets hebben gemeenten, arbeidsinspectie en belastingdienst het moeilijk om hun positie ten opzichte van het prostitutiebedrijf te bepalen. We zullen onze stelling nader onderbouwen aan de hand van een rechtstheoretische benadering, die met praktische voorbeelden wordt geadstrueerd.

Kenschets prostitutie
Wat is prostitutie in juridische zin? Een omschrijving zou kunnen luiden: het tegen betaling ter beschikking stellen van het eigen lichaam voor de seksuele genoegens van de klant. De prostituee doet dat vanuit de positie van ‘zelfstandige ondernemer’ of vanuit de positie van werknemer bij een bordeelhouder. In dat laatste geval verdient de bordeelhouder als werkgever dus aan de seksuele exploitatie van het lichaam van zijn werknemers.

Willen dergelijke overeenkomsten ‘normaal’ zijn, dan moeten de regels van het recht daarop van toepassing verklaard kunnen worden. Daarbij komt meer kijken dan het schrappen van het bordeelverbod uit het wetboek van strafrecht, zoals twee jaar geleden is gebeurd. Als een bepaalde handeling niet meer verboden is ingevolge het strafrecht, dan wil dat nog niet zeggen dat die handeling overigens binnen de kaders van het recht valt. Ter illustratie zij nogmaals opgemerkt dat prostitutie als zodanig, dus het zichzelf ‘verkopen’, in Nederland nooit krachtens de strafwet verboden is geweest. Tussen 1912 en 2000 was alleen het zogenaamde souteneurschap verboden. Dat wil allerminst zeggen dat het beroep van prostituee in die periode als ‘normaal’ werd gezien.

Vragen bij praktische gevolgen legalisering
Wanneer we kijken of de regels nu van toepassing zijn op de prostitutie, dan stuiten we snel op problemen. Die moeilijkheden hebben onder meer te maken met praktische uitwerkingkwesties, waarvan we er enkele uitlichten.

In het Kamerdebat over de opheffing van het bordeelverbod is de vraag besproken, of het vak van prostituee nu ook als passende arbeid moet worden beschouwd voor werkloze vrouwen. Destijds kwam daarop geen bevredigend antwoord. In de loop van de afgelopen jaren is inmiddels echter vastgesteld dat het vak van prostituee door Centra voor Werk en Inkomen (CWI's) niet als passende arbeid mag worden aangeboden aan werkloze vrouwen. Tegelijkertijd zijn ze wel verplicht gemelde vacatures in de prostitutie te registreren. Het gaat immers om legaal werk, zo is de redenering, en elk legaal werk dient te worden geregistreerd. Anderzijds gaat het CWI, bij ministeriele aanwijzing, echter weer niet zo ver dat banen in de prostitutie daadwerkelijk worden aangeboden. Er vindt dus geen bemiddeling plaats door het CWI van werkloze vrouwen naar een bordeel.

Een tweede voorbeeld betreft de arbeidsomstandigheden. Juist dit aspect is bij de behandeling van het wetsvoorstel als mogelijk winstpunt gepresenteerd. De legalisering zou het mogelijk maken de arbeidsomstandigheden van prostituees sterk te verbeteren en ook te laten controleren door de Arbeidsinspectie. Het gemeentelijk vergunningenbeleid zou de mogelijkheid verschaffen om bouwkundige voorzieningen af te dwingen. Ook hier stuiten we echter op een fundamenteel verschil met andere vormen van arbeid. Normaal gesproken kun je voor elke baan een arbeidsomstandighedenbeleid voeren, dat zodanig is ingericht dat lichamelijke en geestelijke problemen worden geminimaliseerd. Redelijke en begrijpelijke voorschriften met betrekking tot kamergrootte, daglicht en werkplekonderzoek zijn daartoe afdoende.
Het is echter niet goed denkbaar dat de omstandigheden in het prostitutiebedrijf zodanig verbeterd kunnen worden, dat lichamelijke en geestelijke problemen echt kunnen worden geminimaliseerd tot een aanvaardbaar niveau. Dat komt omdat deze problemen niet zozeer een randverschijnsel zijn bij, maar een inherent onderdeel zijn van het werk. De cijfers spreken duidelijke taal. Prostituees hebben relatief veel meer lichamelijke klachten (vaak moe 33%, maagklachten 12%, spierklachten 46%). Ook komen ongezond gedrag, overspannenheid en post-traumatische stress relatief veel voor. Er blijkt tussen deze klachten en het werk (gebrek aan autonomie, negatieve ervaringen met klanten en gebrek aan werksatisfactie) een duidelijke relatie te bestaan.

De ‘prostitutie-overeenkomst’
Meer rechtstheoretisch geredeneerd: Als de – wat we dan maar zullen noemen – prostitutie-overeenkomst normaal is, zullen we om te beginnen moeten aannemen dat we dan te maken hebben met een (meerzijdige) rechtshandeling, meer in het bijzonder met een overeenkomst in de zin van artikel 6:213 BW. Waarschijnlijk gaat het dan om de opdracht (artikel 7:400 BW) of de arbeidsovereenkomst (artikel 7:610 BW). Een bekende rechtsregel luidt: overeenkomsten behoren te worden nagekomen (pacta sunt servanda). In dit geval: de klant verplicht zich te betalen; de prostituee verplicht zich het lichaam ter beschikking te stellen. Bij niet-nakoming is de ene partij in beginsel aan de andere schadeplichtig. Het is evenwel moeilijk voor te stellen dat dergelijke elementaire regels uit het verbintenissenrecht in de prostitutie van toepassing kunnen worden geacht. Kan de bordeelhouder zijn werknemer die als prostituee werkzaam is, met artikel 7:659 BW in de hand verplichten in persoon de bedongen arbeid te verrichten? Kan de klant jegens de bordeelhouder of de prostituee, eventueel onder bedreiging van een dwangsom, nakoming van een prostitutie-overeenkomst afdwingen?

Waar bij de prostitutie-overeenkomst de lichamelijke integriteit uit de aard der zaak rechtstreeks in het geding is, kan in onze ogen hierop maar één antwoord worden gegeven: het is onbestaanbaar dat prostitutie-overeenkomsten rechtens afdwingbaar zijn. Artikel 11 van de Grondwet, dat een ieder het recht op de onaantastbaarheid van zijn of haar lichaam garandeert, kan tot geen andere uitkomst leiden. Dat is overigens volstrekt in lijn met mogelijke andere overeenkomsten die de lichamelijke integriteit aantasten. De wet stelt bijvoorbeeld zowel paal en perk aan commercieel draagmoederschap als aan het – uit winstbejag – verkopen van organen uit het eigen lichaam (artikel 2 Wet Orgaandonatie).

Kortom: vanuit juridisch oogpunt is het maar zeer de vraag of de ‘prostitutie-overeenkomst’ redelijkerwijs wel onder het bereik van het recht kán vallen.

Ondertussen is de tendens naar maatschappelijke normalisering natuurlijk wel degelijk ingezet. In officiële stukken wordt gesproken van beroepsbeoefenaars. De recente evaluatierapporten over de opheffing van het bordeelverbod staan vol met versluierend taalgebruik. Het gaat om in zeer ambtelijke taal gestelde doeleinden inzake bijvoorbeeld imago-verbetering, opschoning van de branche, en ja, ook over gezondheidsrisico’s die niet kunnen worden ontkend. Er is wel sprake van aandacht voor uitstapprogramma’s – gelukkig maar: een groot deel van de prostituees wil wel degelijk stoppen, als er maar reële mogelijkheden zijn - maar die krijgen dan liever de naam van ‘carrièreverandering’.
De tendens naar maatschappelijke normalisering is toe te schrijven aan het algemene maatschappelijke klimaat, waarin een kijkje in het leven van de prostituee via de tv tot het normale media-aanbod is gaan behoren. De opheffing van het bordeelverbod heeft hierin echter wel degelijk stimulerend gewerkt. Ook tegen de achtergrond van de effecten van de opheffing voor de prostituee zelf kunnen we dat alleen maar betreuren.

Effecten opheffing bordeelverbod

Wat zijn die effecten van de opheffing van het bordeelverbod? Zijn er “gunstige” effecten? Is de situatie verbeterd? Is het immers niet zo dat over de doelstellingen van het wetsvoorstel op zichzelf ook positieve opmerkingen te maken zijn? Wie zou immers níet de vrouwenhandel en de kinderprostitutie willen bestrijden? En wie heeft geen moeite met een situatie in de ‘seksindustrie’ (!), waarin - veelal illegale - vrouwen onder vaak deplorabele omstandigheden worden uitgebuit?

'Vrijwillige’ prostitutie
Een van de doelstellingen was betere controle, zodat idealiter alleen vrijwillige prostitutie overblijft. Het zou dus mogelijk moeten zijn om, net zo vrijwillig als voor elk willekeurig ander werk mogelijk is, te kiezen voor een loopbaan in de prostitutie. Als logische consequentie daarvan zijn in hetzelfde wetsvoorstel dat de opheffing van het bordeelverbod regelt, de bepalingen in de strafwet tegen misbruik en mensenhandel aangescherpt. Het artikel in de wet tegen onvrijwillige prostitutie is dan ook uitputtend geformuleerd. Niet alleen feitelijke dwang of drang, maar elk misbruik van een feitelijke overwichtsituatie leidend tot het onvrijwillig verrichten van seksuele handelingen met een derde, is strafbaar gesteld. Daarnaast is ook de klant strafbaar gesteld, in geval het gaat om een prostituee die weliswaar ouder dan 16 is, maar nog geen 18.
Wellicht zou je zelfs kunnen stellen: Als de wet inderdaad strikt zou worden gehandhaafd, dan zou de doelstelling van de wet – tegengaan van onvrijwillige prostitutie – worden bereikt.

Hoeveel prostituees feitelijk tegen hun wil in de branche werkzaam zijn, is al helemaal onduidelijk. Feit is in ieder geval, dat er alle reden is om aan te nemen dat veel illegale prostituees regelrecht slachtoffer zijn van mensenhandel. De nationale rapporteur mensenhandel is niet tevreden over de aanpak van de mensenhandel in Nederland. Er is geen afname zichtbaar, maar juist een toename. De rapporteur wijst erop dat met name de grote aantallen verhandelde vrouwen regelrecht verband houden met de prostitutie.
Dit is allemaal niet zo verrassend. Het prostitutiebedrijf is van oudsher, en uit de aard der zaak, bijzonder vatbaar voor (georganiseerde) criminaliteit. Het is nogal naïef te veronderstellen dat geharde criminelen, door de legalisering van een deel van hun activiteiten, zich ervan laten weerhouden om nog veel winstgevender activiteiten als vrouwenhandel en uitbuiting van verhandelde vrouwen voort te zetten.

De vraag hoe vrijwillig vrijwillige prostitutie nu echt is, is daarbij nog niet eens onder ogen gezien. Er is weinig reden om hierover optimistisch te zijn. Uit WODC-onderzoek is gebleken, dat bijna de helft van de prostituees zegt liever met het werk te willen stoppen. Daarvan worden ze slechts weerhouden door de omstandigheden (men is gestigmatiseerd, weet niet hoe een nieuw en ander leven op te bouwen, enz.)

Toezicht en controle
Helaas is van een adequate handhaving geen sprake. Dat is niet verwonderlijk. Vóór de legalisering waren er al veel knelpunten op de weg van toezicht en controle. Maar ook nu zijn die er nog zeker.
De redenering was dat, omdat de branche voortaan ‘bovengronds’ kon werken, de openheid kon toenemen en een transparante, controleerbare vorm van ‘bedrijvigheid’ kon ontstaan. Er zijn redenen om aan te nemen dat die redenering in zijn tegendeel is komen te verkeren. Een goede controle blijkt juist te zijn bemoeilijkt. Immers, het OM kan altijd opdracht geven een illegale praktijk binnen te vallen. Zoals men, voordat men een XTC-fabriekje binnenvalt, niet eerst hoeft vast te stellen dat daar arbeid door illegalen wordt verricht, was het vóór de opheffing van het bordeelverbod zonder meer mogelijk het pand binnen te vallen, ook zonder concrete aanwijzing over bijvoorbeeld illegaal in Nederland verblijvende prostituees.
Na de legalisering kan dat bij een ogenschijnlijk net bordeel niet meer. Politiecontrole is nodig, zo wijst ook de kabinetsevaluatie uit. De branche zal immers uit zichzelf niet zomaar de regels uit eigen beweging naleven. De verleiding om er, naast de legale praktijken, winstgevende illegale praktijken op na te houden is groot. Het is bijvoorbeeld een vaststaand feit dat vele vrouwen in de prostitutie geen verblijfsvergunning hebben, wat (nog steeds) strafbaar is. De politie heeft evenwel pas grond om op te treden bij een concrete verdenking van een strafbaar feit.

Overigens doet de politie nog nauwelijks aan daadwerkelijk toezicht. Ze is vooral bezig geweest met de instructie van gemeenten ten bate van het bestuurlijk toezicht. De politie en gemeenten moeten het dan ook hebben van signalen van overtreding, die vanuit de branche zelf worden gegeven. Door de decentralisatie van het prostitutiebeleid geschiedt de invoering van de wet en de bijbehorende handhaving niet gelijktijdig en ongelijkmatig. Gevolg is dat er verschuivingen optreden tussen gemeenten: vooral de strafbare vormen verplaatsen zich van gemeenten waar meer en strenger wordt gecontroleerd, naar gemeenten waar minder of minder streng wordt gecontroleerd.

Daarnaast geldt voor verschillende overheidsinstanties dat men zegt zich met prostitutie bezig te houden, maar dat er vaak geen specifiek beleid is en weinig specifiek op de prostitutie gerichte activiteiten worden ondernomen.

Verschuivingen naar de illegaliteit
De legalisatie lijkt ook een verschuiving tot effect te hebben gehad van strafbare vormen van exploitatie van prostitutie vanuit de gereguleerde sector naar prostitutiesectoren die niet gereguleerd zijn, zoals straatprostitutie of 06-prostitutie. Of naar sectoren die dan wel gereguleerd, maar nauwelijks controleerbaar en beheersbaar zijn, zoals thuiswerk en escortservice, dan wel virtuele bemiddeling en virtuele exploitatie via internet. Sowieso is er bij veel gemeentebesturen onduidelijkheid over hun positie ten opzichte van dergelijke vormen van prostitutie. Brengt de legalisering van de bordeelhouderij met zich mee dat bijvoorbeeld ook escortbedrijven moeten of kunnen worden gereguleerd, of niet? Gemeenten blijken die vraag verschillend te beantwoorden.
Hoe het zij, de verschuiving van illegale praktijken naar het ongeregelde ‘seksbedrijf’ kan alleen maar betekenen dat de kans op uitbuiting van de prostituees daarbij nog groter wordt, aangezien er minder rechten zijn. Dit geldt zeker voor vrouwen, die onzichtbaar willen blijven, aangezien ze bijvoorbeeld geen verblijfsvergunning hebben.

Slotsom

Wat de effecten van de opheffing van het bordeelverbod ook zijn, het is veel te kort door de bocht om aan te nemen dat de situatie verbeterd is. De doelen die destijds bij de opheffing gesteld zijn, zijn geenszins dichterbij gekomen. Er is geen sprake van dat dwang en drang in het prostitutiebedrijf tot het verleden behoren.
De mensenhandel bloeit nog, over prostitutie door minderjarigen zijn weinig gegevens, bijna de helft van de prostituees wil uit het werk stappen, de controle is gedifferentieerd en onsamenhangend en er is twee jaar na dato nog geen vermindering van de illegale prostitutie zichtbaar.

Normaal is het prostitutiebedrijf dan ook nog lang niet te noemen. Wie echt de feiten onder ogen ziet, kan maar één conclusie trekken: De dwang en drang die de branche kenmerken, en uitwassen als internationale vrouwenhandel maken dat het prostitutiebedrijf zich nog het best laat typeren als een ‘moderne’ variant van slavernij.

Door mr J. Pot, ambtelijk secretaris en beleidsmedewerker, en Mirjam Metting, stagiaire bij de fractie van ChristenUnie in de Tweede Kamer

Gepubliceerd in DenkWijzer 2003, 2

« Terug

Nieuwsarchief > 2003

december

november

oktober

september

augustus

juli

juni

mei

april

maart

februari

januari