Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties
Graag begin ik mijn bijdrage door namens mijn fractie een woord van waardering uit te spreken voor het door Tweede Kamerleden genomen initiatief. En dat doe ik niet omdat zo’n waarderend woord nu eenmaal een gebruik is in dit huis, maar omdat wij het recht van initiatief een warm hart toedragen en ons realiseren hoeveel energie, kennis, creativiteit en doorzettingsvermogen nodig zijn om aan dat recht praktische invulling te geven. Geen van de huidige verdedigers behoort tot de oorspronkelijke initiatiefnemers, maar dat laat de waardering onverlet.
Je zou het wrang kunnen noemen dat een wetsvoorstel dat in de kern tot doel heeft versnelling aan te brengen in procedures pas na zes en een half jaar in deze Kamer behandeld wordt. Positief bezien geeft dat tijdsverloop in dit geval echter meer inhoud aan het reflectieve karakter dat onderscheidend is voor het werk in deze Kamer. Er is namelijk sinds de indiening van dit wetsvoorstel, maar ook sinds de aanvaarding ervan in de Tweede Kamer, heel wat gebeurd en ontwikkeld dat vraagt om een degelijke reflectie op het wetsvoorstel.
Die reflectie vindt plaats tegen de onveranderde achtergrond van het fundamentele recht op vrijheid van vereniging en vergadering, neergelegd in artikel 8 van onze Grondwet en in artikel 11 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (EVRM). Vanwege de beschikbare tijd weersta ik de neiging om diep op dat grondrecht en de implicaties ervan in te gaan, maar zeg ik het Europese Hof voor de rechten van de mens na dat de manier waarop dit grondrecht invulling krijgt in nationale wetgeving uiting geeft aan de staat van de democratie in een land. Het verbieden van een rechtspersoon betekent - zoals dat mooi verwoord is in een arrest van de Hoge Raad - een ernstige inbreuk op dit grondrecht waaraan slechts in het uiterste geval mag worden toegekomen.
Voor het verboden verklaren, ontbinden en vereffenen van een rechtspersoon waarvan het doel of de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde kennen we in Nederland de civielrechtelijke procedure van art. 2:20 BW, exclusief ingeleid door het Openbaar Ministerie en exclusief beslist door de rechter. Iedere vorm van politiek-bestuurlijke inmenging bij de beperking van het grondrecht is deze procedure vreemd en de rechtsbescherming heeft nadrukkelijk plaats aan de voorkant van de grondrechtenbeperking. Mijn fractie vindt dat zeer waardevol en hecht aan die uitgangspunten.
Het voorliggende wetsvoorstel plaatst naast de bestaande civielrechtelijke procedure een nieuwe bestuursrechtelijke procedure, waarin de minister voor rechtsbescherming bij beschikking een ondermijnende organisatie kan verbieden en betrokkenen vervolgens bestuursrechtelijke rechtsbescherming kunnen inroepen. Dat een verbodsprocedure strikt genomen ook bestuursrechtelijk vormgegeven kan worden staat wat mijn fractie betreft niet zozeer ter discussie. Veel belangrijker is wat ons betreft de vraag of het voorgestelde – dat door de Raad van State een fundamentele aanpassing wordt genoemd – ook daadwerkelijk iets toevoegt dat zodanig veel meerwaarde heeft voor een democratische samenleving dat het een alternatieve inbreuk op een grondrecht rechtvaardigt. De vraag dus naar de noodzaak van het voorgestelde, uitdrukkelijk bezien in het licht van dit moment, meer dan zes jaar na indiening van het initiatief wetsvoorstel. Of, zoals ik leerde uit de recente Lubbers-biografie, we moeten het wetsvoorstel laten dialogeren met de werkelijkheid van dit moment.
De belangrijkste meerwaarde van dit wetsvoorstel, zo betogen de verdedigers in de schriftelijke beantwoording, is de te behalen tijdswinst. En daarmee raken ze aan een belangrijk punt van kritiek op de civielrechtelijke procedure, die regelmatig als tijdrovend en daarmee inefficiënt werd beschreven. Met ingang van 1 januari 2022 is die civielrechtelijke procedure intussen echter nadrukkelijk verbeterd op het punt van efficiëntie, met name door de uitvoerbaarheid bij voorraad van de verbodenverklaring en de bevelen die de rechter daar nu bij kan geven (art. 2:20 lid 6 BW). Ook is er een bewijsvermoeden toegevoegd dat het noodzakelijke voorwerk wellicht wat eenvoudiger kan maken en er is een bestuursverbod gekoppeld aan de verbodenverklaring.
Hoe kijken de verdedigers van het wetsvoorstel naar deze ontwikkelingen? Zijn zij het met mijn fractie – en blijkens diens antwoorden ook met de minister - eens dat dit betekenisvolle stappen vooruit zijn?
In twee concrete zaken die sindsdien gespeeld hebben – de verzoeken tot een verbod van Hardliners MC en van de Stichting uitbanning genocide – lijkt het er bovendien op dat de initiële doorlooptijd inmiddels een heel stuk korter is dan in het verleden. Zien de verdedigers van het wetsvoorstel dat ook? En zijn zij het met mijn fractie eens dat deze hoopgevende signalen – die helemaal in lijn zijn met wat zij zelf beogen – eerst en vooral aanleiding geven tot het evalueren en zo nodig nog verder aanscherpen van de intussen sterk verbeterde civielrechtelijke procedure?
Aan de minister houd ik voor dat zijn voorganger op het dossier rechtsbescherming stelde dat de Wet verruiming mogelijkheden tot het verbieden van rechtspersonen de procedure van art. 2:20 BW “duidelijker, effectiever en sneller” zou maken. Ziet hij dat in de praktijk ook terug? En acht de minister het niet verstandiger die verbeteringen te borgen in plaats van een geheel nieuwe parallelle verbodsprocedure in te voeren die niet hetzelfde niveau van rechtsbescherming biedt en waarvan nog maar zeer de vraag is of die per saldo sneller, duidelijker en effectiever is dan wat we nu hebben? Deze vraag geldt temeer omdat toenmalig minister Dekker in het debat op 15 juni 2021 duidelijk aangaf dat eigenlijk de enige reden dat het kabinet positief was over het nu voorliggende initiatiefvoorstel te maken had met de snelheid van ingrijpen.
De staat van de wetgeving is naar de indruk van mijn fractie dus nadrukkelijk anders dan toen het traject van dit wetsvoorstel begon. Maar dat geldt ook voor wat ik maar even noem het ‘toepassingsgebied’ van het wetsvoorstel. Ten tijde van de indiening ervan was het optreden tegen zogenoemde ‘outlaw motorcycle gangs’ (OMG’s) actueel en urgent. De aanpak van OMG’s moest wat de initiatiefnemers betreft versterkt worden en het siert hen dat ze daarvoor zelf de handschoen oppakten door een wetsvoorstel te maken. In de tussentijd ziet de wereld er ook in die zin echter anders uit. De verbodenverklaringen van zeven OMG’s hebben hun uitwerking gehad en niet zonder enige terechte trots meldde de voorzitter van het Landelijk strategisch overleg integrale aanpak OMG’s in juli vorig jaar dat de onaantastbaarheid van groepen OMG’ers in de publieke ruimte is verdwenen, met daarbij een fors deel van de overlast en intimidatie.
Herkennen de verdedigers van het wetsvoorstel dat beeld en zijn zij het met mijn fractie eens dat de urgentie van destijds om OMG’s verboden te krijgen er nu niet meer in dezelfde mate is? En staan zij nog altijd op het standpunt zoals in de schriftelijke beantwoording6 dat zij op dit moment in Nederland geen concrete voorbeelden kunnen noemen van andere organisaties die ook met behulp van dit wetsvoorstel zouden moeten worden aangepakt? Zo ja, wat betekent dit dan voor het inrichten van een specifiek op het verbieden van OMG’s gerichte parallelle verbodsprocedure?
Het voorgaande wil natuurlijk niet zeggen dat er helemaal geen probleem meer is met strafbare feiten die door OMG-gerelateerde personen of verbanden worden gepleegd. Mijn fractie is daarin allesbehalve naïef. Maar die feiten moeten via het strafrecht worden afgedaan en waar het gaat om het sluiten van panden, het weigeren van vergunningen en het verbieden van bepaalde manifestaties hebben ook de burgemeesters een belangrijke rol. En mocht er opnieuw een verbod nodig zijn, dan is daar de verbeterde procedure via de civiele rechter, met rechtsbescherming vooraf.
Terugkerend naar de hoofdvraag die altijd gesteld moet worden bij een vergaande inbreuk op een grondrecht - namelijk: Is deze inbreuk noodzakelijk in een democratische samenleving? – is mijn fractie ten aanzien van de voorgestelde parallelle verbodsprocedure bepaald niet op voorhand overtuigd. Het uitgesproken negatieve advies van de Raad van State, dat ernstige bezwaren bevat en uitmondt in het advies het wetsvoorstel niet in behandeling te nemen, weegt daarbij eveneens zwaar.
Na veel aandacht te hebben besteed aan de noodzaak kom ik tot slot op enkele punten die raken aan de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Uit de beantwoording blijkt dat het weliswaar de minister is die een verbodsbeschikking kan uitvaardigen, maar dat de vorming van het dossier dat daarvoor de dragende motivering moet bieden wordt overgelaten aan het OM.7 Wat is de juridische grondslag van deze taakverdeling? En hoe werkt het als de minister een bepaalde organisatie wil gaan verbieden terwijl er nog geen dossier is. Kan de minister in de visie van de verdedigers van het wetsvoorstel het OM dan opdragen zo’n dossier te gaan maken? Zo ja, waar staat dat dan? En hoe verhoudt dat zich tot de magistratelijke positie van het OM?
Op datzelfde punt een andere vraag. Een van de aangenomen amendementen heeft een rol gecreëerd voor het College van procureurs-generaal in de voorgestelde procedure. Alvorens de minister beschikt, hoort hij het college. Uit de Memorie van antwoord blijkt dat het hierbij niet gaat om instemming, niet om advies en niet om een oordeel. Waar gaat het dan wél over, zo vraag ik de verdedigers. Heeft dat horen enige inhoudelijke betekenis of meerwaarde? En in welke positie brengt dit het OM ten opzichte van de minister? Graag ook een reflectie op dit punt van de minister.
Een ander punt van uitvoerbaarheid is het volgende. Aan het verbieden, ontbinden en vereffenen van een rechtspersoon of een organisatie zijn heel veel civielrechtelijke aspecten verbonden. Wie de verbodsjurisprudentie er nog eens op naleest struikelt erover. Waarop baseren de verdedigers van het wetsvoorstel de kennelijke gedachte dat de bestuursrechter inhoudelijk toegerust en juridisch bevoegd is om op al die aspecten een oordeel te geven zoals de civiele rechter dat nu kan en doet? En aangenomen dat een deel van al die aspecten – bijvoorbeeld de ontbinding en vereffening en hun rechtsgevolgen - toch door de civiele rechter moet worden beoordeeld, wat betekent dat dan voor de doorlooptijd? En fragmenteert daarmee ook niet de rechtsbescherming?
Het laatste punt dat ik op dit moment naar voren breng betreft de uitzonderingen op de voorgestelde verbodsprocedure. Het gaat daarbij in de kern om politieke partijen, kerken en andere religieuze organisaties en om vakbonden. Al eerder kwam aan bod dat dit geen vastomlijnde begrippen zijn en dat er een risico bestaat op ontwijking van het bestuurlijk verbod. Op welke basis moet de minister dan het onderscheid gaan maken tussen echt en nep? Welke kaders of handvatten heeft hij daarvoor? En brengt het maken van dat onderscheid de minister als politiek ambtsdrager niet in een hele kwetsbare positie? Graag hoor ik hierover zowel de verdedigers van het wetsvoorstel als de minister.
Met belangstelling kijk ik uit naar de beantwoording.
